אתר הקהילות והמומחים
המקיף בישראל בתחום המוגבלויות
הרשם
מעוניין להפנות שאלה לקהילה?
חפש
חפש הכל    חפש אנשים    חפש בשאלות ותשובות

נכויות פיזיות

דוח מבקר המדינה 55ב - רכישת שירותים חברתיים

27/10/10
אריה סעדה
תחום העיסוק שלי הוא עבודה סוציאלית. אני עובד סוציאלי, ופקיד סעד לחוק הסעד (טיפול במפגרים) כ-27 שנים, במחלקה לשירותים חברתיים....

משרד הרווחה - רכישת שירותים חברתיים

1. פעולות הביקורת | 2. תקציר | 3. רכישת שירותים חברתיים | 4. פיקוח על נותני השירותים | 5. פיקוח רפואי באגף לטיפול באדם המפגר | 6. רישוי מעונות | 7. בדיקת הזכאות לשירותים במימון משרד הרווחה | 8. ההתקשרויות עם נותני שירותים | 9. היערכות משרדי הממשלה לרכישת שירותים חברתיים ממקורות חוץ

פרק "רכישת שירותים חברתיים" נלקח מדו"ח שנתי 55ב של מבקר המדינה מעמוד 721. דו"ח זה פורסם בשנת 8/5/2005. ראו ממצאי מעקב שפורסמו בדוח 57ב.

 

פעולת הביקורת

פעולות הביקורת

במשרד הרווחה, במשרד הבינוי והשיכון במשרד הבריאות, במשרד האוצר ובנציבות שירות המדינה נבדקו סדרי ההתקשרות של המשרדים עם גופים ציבוריים ופרטיים לרכישת שירותים חברתיים, סדרי הרישוי של אותם גופים, סדרי הבקרה והפיקוח של המשרדים עליהם והליך קבלת ההחלטות באשר להעברתן של פעולות מסוימות מאחריות תפעולית של המגזר הממשלתי למגזר הלא-ממשלתי.

 

כן נבדק נושא מינוי והעסקה של עובדים במשרות אמון בלשכות שרים וסגני שרים, במסגרת מטלת רוחב בנושא. (ראו בדוח זה עמ' 5).

 

כן נבדק במשרד נושא העסקה ותקינת כוח אדם במסגרת מטלת רוחב במספר משרדי ממשלה (ראו בדוח זה עמ' 39).

תקציר

הקדמה

מדינת ישראל מספקת מגוון של שירותים חברתיים לאוכלוסיות נזקקות בתחומי הרווחה, החינוך, הבריאות והשיכון. השירותים האלה ניתנו בעבר ברובם ישירות בידי רשויות ממשלתיות. מהמחצית השנייה של שנות התשעים של המאה העשרים גוברת והולכת מגמה של רכישת שירותים ממקורות חוץ (Outsourcing), פרטיים וציבוריים. את השירותים מספקים גורמים חוץ ממשלתיים, והמשרדים הממשלתיים מתמקדים בעיקר בקביעת מדיניות, בהסדרה (רגולציה), בהכוונה, בקביעת סדרי עדיפויות, בהקצאת משאבים תקציביים וכן בפיקוח על נותניהם.

 

משרדי הממשלה קונים שירותים חברתיים מידי עמותות וחברות פרטיות בהיקף כספי רב. גופים שאינם ממשלתיים סיפקו בשנת 2004 לאגפים מרכזיים במשרד הרווחה שירותים בכשני מיליארד ש"ח (מתוך תקציב שירותים של כ-2.3 מיליארד ש"ח).

 

משרד מבקר המדינה בדק במשרד הרווחה, במשרד הבריאות ובמשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון) את סדרי ההתקשרות עם גופים ציבוריים ופרטיים (להלן - נותני שירותים) לרכישת שירותים חברתיים, את סדרי הפיקוח והבקרה עליהם ואת הליך קבלת ההחלטות באשר להעברתן של פעולות מסוימות למגזר הלא ממשלתי.

פיקוח על נותני השירותים

אחד המאפיינים של רכישת שירותים ממקורות חוץ הוא שהאחריות הישירה לביצוע חלה על נותן השירות, והמשרד הממשלתי אינו מתערב בניהול השוטף של התהליך. לפיכך, יש חשיבות שמשרדי הממשלה יקיימו פיקוח ובקרה על נותני השירותים, בהתאם לאמות המידה שקובע המשרד המזמין, כדי להבטיח מתן שירות ברמה נאותה. אלה שלושת סוגי הפיקוח שמפעילים משרדי הממשלה שנבדקו על נותני השירותים: פיקוח תפעולי-מקצועי, פיקוח ובקרה כספיים-חשבונאיים, פיקוח הנדסי על המבנים שבהם ניתן השירות.

פיקוח תפעולי-מקצועי

משרד הרווחה: המשרד מפקח על מאות נותני שירותים. לפיכך חשוב שהפיקוח ייעשה על פי תכנית ביקורת מובנית. כבר בשנת 1993 פיתח המשרד שיטה מובנית לפיקוח על מוסדות לזקנים, הקרויה "שיטת הרף". המשרד החל ליישם את התכנית באגפים נוספים, אך עד מועד סיום הביקורת טרם הושלם היישום. שיטה זו משמשת להערכת איכות הטיפול הפרטני בכל מוסד, ועשויה גם לשמש כלי להשוואת השירות במוסדות שונים באותו תחום, אך המשרד אינו עושה שימוש כזה.

 

משרד הבריאות: המשרד מפעיל מסגרות שיקום בקהילה לנפגעי נפש. על מסגרות אלה מפקחים עוזרי פסיכיאטרים מחוזיים. במחוז תל אביב, שבתחומו יש 13 הוסטלים, 300 דירות של דיור מוגן, תשעה מפעלים מוגנים ותשעה מועדונים תעסוקתיים, תדירות הביקורים של עוזר הפסיכיאטר בהוסטלים ובדירות היא אחת לשנה, ואילו במפעלים המוגנים ובמועדונים התעסוקתיים לא היו ביקורים כלל בשנים האחרונות. בנסיבות אלה, ספק אם המשרד יכול לוודא שכל מסגרות השיקום אכן מתנהלות על פי הסטנדרטים שהוא קבע, הנוגעים לכוח האדם המועסק בהן, הטיפול שעליהן לתת לנפגעי הנפש ועוד.

פיקוח כספי-חשבונאי

משרד הרווחה: לבקרה חשבונאית מטעם המשרד יש חשיבות רבה, ויש לעשות אותה במחזוריות סבירה. החלטת ממשלה בנוגע לגופים נתמכים קבעה, בין היתר, שיש לעשות בהם ביקורת כספית בכל שנה ושהנהלים שקבעה יחולו גם על רכישת שירותים ממלכ"רים. אולם המשרד לא קיים את הבקרה הכספית בתדירות שנקבעה בהחלטת הממשלה. משנת 1999 ועד סוף יולי 2004 קיים המשרד בקרה חשבונאית על כשליש בלבד מ-1,200 גופים מהם הוא רוכש שירותים. מנתוני המשרד עולה, כי תדירות הבקרות החשבונאיות שעשה המשרד הייתה 10% בממוצע מהתדירות הנדרשת על פי החלטת הממשלה.

 

משרד הבריאות: הבקרה התקציבית אותה עושה כלכלן באגף בריאות הנפש על כמאה מפעילי מסגרות שיקום היא מצומצמת יחסית. אמנם, בנוסף אליה עורך המשרד גם ביקורות עומק מחזוריות - כספיות, חשבונאיות ותפעוליות - באמצעות רואה חשבון, אך ביקורות אלה החלו רק בשנת 2002, ועד מועד סיום הביקורת נעשו ביקורות ספורות בלבד.

פיקוח רפואי באגף לטיפול באדם המפגר במשרד הרווחה

במעונות פנימייה ללוקים בשכלם ישנם חוסים רבים הסובלים ממחלות שונות. במסגרת האגף לטיפול באדם המפגר פועלים רופא ואח (להלן - הצוות הרפואי) האחראים, בין היתר, לפיקוח המקצועי על השירותים הרפואיים שנותנים המעונות האלה.

 

תקנות הפיקוח על מעונות (החזקת חוסים במעונות ללוקים בשכלם), התשכ"ה-1965 קובעות, כי מעון שיש בו יותר מ-13 חוסים, יספק לחוסים בו כמה שירותים רפואיים, ובהם אחזקת מרפאה, מתן עזרה ראשונה, בדיקה רפואית אחת לשישה חודשים. בביקורת נמצא, כי הצוות הרפואי אינו מפקח על אופן הספקת השירותים הרפואיים במסגרות הדיור בקהילה, שבמרביתן יש יותר מ-13 חוסים ובמעונות היום בהם שוהים יותר מ-13 חוסים.

 

כדי שהבקרה הרפואית תהיה יעילה, מן הראוי שתקיף את כל המסגרות ותיעשה בתדירות הולמת, ומוטב שתיעשה ביקורת חוזרת למעקב אחר תיקון הליקויים שהועלו. הבדיקה העלתה, כי באגף אין הנחיות הנוגעות לתדירות הביקורות על ניהול הטיפול הרפואי ועל ניהול המרפאות במעונות פנימייה ללוקים בשכלם שבאחריות האגף. לא נמצא תיעוד על הפיקוח הרפואי של רופא האגף במעונות; האח שבצוות הרפואי של האגף ביקר בין ינואר 2002 לספטמבר 2004 בכל אחד ממעונות אלה פעם בעשרים חודשים בממוצע, ולא עשה ביקורת מעקב במעונות שנמצאו בהם ליקויים חמורים כדי לוודא שהליקויים תוקנו.

 

בשנים 1991-2002 נפטרו במעונות פנימייה שבאחריות האגף 845 חוסים, והאגף הקים ועדות בדיקה כדי לחקור את נסיבות הפטירה של 45 (כ-5.3%) מהם. בבדיקת הרכבן של עשר ועדות שהוקמו לבדיקת אירועי פטירה נמצא, שברובן (שבע מעשר) השתתף מי שפיקח מטעם המשרד על המעון שנבדק. נוכח מעורבותו של המפקח על המעון בפיקוח ובקרה במעון, בהדרכה של עובדיו ובקיום ישיבות עדכון - ראוי למנות מפקח אחר שאינו קשור לאותו מעון כחבר בוועדת הבדיקה.

רישוי מעונות

כאשר משרד רוכש שירותים, עליו להקפיד שנותני השירותים יעמדו בדרישות שנקבעו בדינים הרלוונטיים ובחוזי ההתקשרות עמם. על פי חוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965 (להלן - החוק), לא ינהל אדם מעון שיש בו יותר משני חוסים אלא אם קיבל רישיון לכך. רישיון המעון אמור להבטיח שבמקום שוררים, בין היתר, תנאי מחיה ראויים.

 

המעונות לזקנים המנוהלים בידי משרד השיכון בשיתוף משרד הרווחה באמצעות חברות אכלוס ממשלתיות, ממשלתיות-עירוניות ועמותות פעלו בלא רישיון ובלי שקיבלו פטור מרישיון. חוות דעת של משרד המשפטים קבעה, שאין להחיל את החוק על מעונות אלה, משום שהם מספקים שירותי דיור בלבד. אולם בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה, כי לפי חוזי השכירות הסטנדרטיים שבין החברות המפעילות ובין המשרד, החברות מספקות מלבד שירותי דיור גם שירותים נוספים. לפיכך ראוי כי משרד המשפטים יבחן מחדש את חוות הדעת לאור תשתית עובדתית בדוקה.

 

האגף לטיפול באדם המפגר שבמשרד הרווחה רוכש שירותים ממפעילי מסגרות דיור ומעונות יום בקהילה. אולם המשרד מחייב להצטייד ברישיון רק את המסגרות בקהילה שיש בהן 13 חוסים או יותר. הדבר אינו מתיישב עם החוק, אשר לפיו, תנאי לניהול מעון, גם אם מתגוררים בו שלושה עד שנים עשר חוסים, הוא מתן רישיון כחוק.

בדיקת הזכאות לשירותים במימון משרד הרווחה

ועדה שמינה נציב שירות המדינה בשנת 1991 לבדיקת "העסקת כוח אדם בשירות המדינה מחוץ לתקן ושלא במעמד עובדים" המליצה, בין היתר, כי קביעת זכאות לתשלום תיעשה בידי עובד מדינה. בשנת 1992 קבעה נציבות שירות המדינה, כי לא יועסק אדם במשרד בחוזה קבלני או כעובד חברת כוח אדם כאשר המשרה היא בעלת סמכויות סטטוטוריות.

 

הבדיקה במשרד הרווחה העלתה, שהיחידה לטיפול באדם עם אוטיזם באגף לשירותי תקון ואגף השיקום רוכשים את שירותיהם של פסיכולוג קליני וקלינאית תקשורת שאינם עובדי המשרד, ואלה הם הקובעים מי זכאי לקבל שירותים במימון המשרד.

 

זאת ועוד, במצב ששרר בעת הביקורת, הגורמים הממשלתיים המספקים שירותים לאנשים עם מוגבלויות לא קבעו במשותף הליך אבחון מוסכם, שלפי תוצאותיו קובע כל אחד מהם אלו שירותים הוא ייתן לפונה. לפיכך אדם הסובל ממוגבלות נאלץ לעבור הליכי אבחון להכרה בזכאותו אצל כל גורם בנפרד.

השתתפות הורים וחוסים בהוצאות על החזקה במסגרות טיפוליות

משרד הרווחה מממן את עלות החזקתם של חוסים במסגרות טיפוליות, בדרך כלל בהשתתפות הרשויות המקומיות. כמו כן משתתפים בעלות המימון גם הורי החוסים (כשהחוסים הם קטינים) או החוסים בעצמם (כשהם בגירים). המשרד קבע שאת דמי השתתפות ההורים בהוצאות החזקתם של חוסים קטינים במסגרות יומיות וחוץ-ביתיות גובה ומעבירה למשרד הרשות המקומית, ואין לשלם סכומי כסף כלשהם ישירות לנותני השירות.

 

הביקורת העלתה, כי נותני שירותים מסוימים דרשו מהורי חוסים סכומי כסף נוספים על דמי ההשתתפות שגבתה מהם הרשות המקומית.

 

משרד מבקר המדינה לא מצא, כי מנהלי יחידות המשרד שנבדקו הורו לבדוק תלונות על נותני שירותים שגבו כספים נוספים ישירות מההורים; ממילא לא בדק המשרד אם כספים אלה נגבו עבור שירותים הכלולים בתעריף ששימש בסיס לחוזה ההתקשרות בין המשרד לבין נותן השירותים. מסיבה זו אין למשרד מידע אם נותני השירותים גובים כפל תשלום, הן מהמדינה והן מההורים ומהחוסים הבגירים, בעבור אותם השירותים.

 

המשרד גם לא הנחה את מי שעשה את הבקרה החשבונאית מטעמו להסב את תשומת ליבו לנותני שירותים שבדוחות הכספיים שלהם רשומות הכנסות מהשתתפות הורים.

כוח אדם לפיקוח על רכישת שירותים

הגידול שחל במספר המסגרות שאינן ממשלתיות הנותנות שירותים בעלי אופי ציבורי, במקביל להקפאה או לצמצום שחלו במספר המסגרות הממשלתיות העוסקות בכך, מגביר את חשיבות הפיקוח ומחייב את הגדלת היקפו. מספרן של משרות הפיקוח יכול לגדול למשל בדרך של הסבת משרות של עובדי מדינה שנתנו שירותים למשרות פיקוח. המעבר מתפקידי ביצוע לרכישת שירותים מחייב את המשרדים המעורבים בתהליך לבחון את תקני כוח האדם ובמידת הצורך לשקול ארגון מחדש.

 

הביקורת העלתה, כי משרד הרווחה לא יזם בחינה של המבנה הארגוני שלו כמתואר לעיל. בדיקה בנציבות שירות המדינה העלתה, כי גם היא לא בחנה בחינה שיטתית את המבנה הארגוני של המשרד ואת התאמת מספרן של משרות הפיקוח בו למגמת ההתרחבות שחלה ברכישת שירותי רווחה מידי עמותות וחברות.

 

עוד נמצא, כי באגפים שנסקרו פחת מספר משרות התכנון והניהול, ובכלל זה משרות הפיקוח, בכ-16%. ההפחתה באה בד בבד עם הגדלת השירותים הנרכשים מגופים חוץ-ממשלתיים.

ההתקשרויות עם נותני שירותים

התקשרויות לצורך רכישת שירותים חברתיים הן לרוב התקשרויות ארוכות טווח ומורכבות ועלותן רבה. בשנת 2000 התקשר משרד העבודה והרווחה1 עם יועץ לצורך הכנת מחקר על המאפיינים המיוחדים של רכישת שירותים חברתיים. המחקר הוגש למשרד בנובמבר 2000 ופירט את מכלול ההיבטים שעל המשרד לתת את דעתו עליהם בהליכי ההתקשרות עם נותני שירותים. בביקורת נמצא, כי הנהלת המשרד לא דנה בממצאי המחקר שהזמינה.

 

בחינת אופן ההתקשרות לרכישת שירותים חברתיים העלתה, שמשרד הרווחה ומשרד הבריאות לא עשו שימוש במדדי הערכה לצורך הערכת הספק; משרד הרווחה לא כלל בחוזים לניהול מסגרות יעדים מדידים שהספקים נדרשים לעמוד בהם וגם לא כלל בחוזי ההתקשרות מנגנון המתמרץ את הספק לביצוע מיטבי של חובותיו על פי החוזה.

שיתוף ידע בין משרדי ממשלה

יש חשיבות לכך שמשרדים העוסקים בתחומים דומים, יחלקו ביניהם את הידע שצברו, למשל באשר לאופן ההתקשרות עם תאגידים; לנושאים שיש לכלול בחוזי ההתקשרות עמם ולמנגנוני הפיקוח התפעולי-מקצועי והכספי-חשבונאי. בדרך זו יוכלו המשרדים להפיק את המרב זה מפעולתו של זה.

 

נמצא, כי לא היה שיתוף פעולה ולא הייתה העברת מידע בין המשרדים שנבדקו, חוץ משיתוף הפעולה שבין משרד הרווחה למשרד השיכון, הקשור לניהול משותף של המעונות לזקנים.

הפקת לקחים

לנציבות שירות המדינה ולמשרד האוצר תפקיד ראשי בייזום שינויים מבניים במשרדי הממשלה ובמעבר לרכישת שירותים ממקורות חוץ מידי המגזר הפרטי והציבורי. על כן ראוי שגופים אלה, בשיתוף משרדי הממשלה הייעודיים, יעשו מדי פעם בפעם הערכה מחדש של אופן רכישת השירותים, של ביצוע ההתקשרות ושל סדרי הפיקוח על נותני השירותים ועל איכות שירותיהם.

 

הבדיקה העלתה, כי משרד האוצר ונציבות שירות המדינה לא עשו, יחד או לחוד, הערכת ביצוע והפקת לקחים בעניינים האמורים, וכי גם משרד הרווחה לא עשה בדיקה מעין זו.

רכישת שירותים חברתיים

מבוא

מדינת ישראל מספקת מגוון של שירותים חברתיים לאוכלוסיות נזקקות בתחומי הבריאות, הרווחה, החינוך והשיכון. השירותים האלה ניתנו בעבר ברובם ישירות בידי רשויות ממשלתיות. מהמחצית השנייה של שנות התשעים של המאה העשרים גוברת והולכת מגמה של רכישת שירותים ממקורות חוץ (Outsourcing), פרטיים וציבוריים.

 

ברכישת שירותים ממקורות חוץ מגולמת התפיסה שבידי המדינה צריכות להישאר סמכויות חקיקה וסמכות קביעת המדיניות כגון הסדרה (רגולציה); הכוונה; קביעת סדרי עדיפות; הקצאת משאבים תקציביים וכן פיקוח ובקרה. לעומת זאת, את הביצוע אפשר להעביר לגורמים חוץ-ממשלתיים, בעיקר משיקולי יעילות וחיסכון (חיסכון בעלויות, הפחתת הוצאות מינהליות והסרת מגבלות המקשות גיוס כוח אדם ושימוש במשאבים).

 

לרכישת שירותים ממקורות חוץ יש כמה מאפיינים: א. האחריות הישירה לביצוע חלה על ספק השירות והמשרד הממשלתי אינו מתערב בניהול השוטף של התהליך; ב. התגמול יחושב על פי מדידת התפוקות; ג. בדרך כלל מדובר בהתקשרות ארוכת טווח. שיטה זו, בצד היתרונות הכלכליים שבה, הנובעים מגמישות ברכישת השירותים וסיומה, גורמת לעתים קשיים בפיקוח על איכות השירות.

 

רכישת שירותים חברתיים: בכמה משרדי ממשלה ניכרת מגמה לרכישת שירותים חברתיים כגון הפעלת מעונות לזקנים והפעלת מוסדות למפגרים; שירותים אלה נרכשים מידי עמותות וחברות פרטיות בהיקף כספי רב.

 

לשם המחשה מובאים להלן נתונים על היקף רכישת השירותים בשנת 2004 באגפים מרכזיים במשרד הרווחה (תקציבו הכולל באותה שנה היה כארבעה מיליארד ש"ח):

אגףתחום הפעולה העיקרי של האגףהוצאה לרכישת שירותים מגופים חוץ-ממשלתיים (מיליוני ש"ח)הוצאה כוללת לרכישת שירותים (מיליוני ש"ח)שיעור רכישת שירותים מגופים חוץ-ממשלתיים (באחוזים)
שיקום טיפול בנכים 20822393%
אגף לטיפול באדם המפגר טיפול באדם המפגר 65690872%
אגף לשירותים אישיים וחברתיים טיפול בילדים, נוער וזקנים 1,1551,20996%
סך הכל   2,0192,34086%

הנתונים מלמדים כי גופים שאינם ממשלתיים מספקים למשרד הרווחה שירותים בכשני מיליארד ש"ח (86%) מכ-2.3 מיליארד ש"ח, תקציב השירותים של האגפים שנתוניהם מובאים בטבלה.

 

בחודשים מאי-דצמבר 2004 בדק משרד מבקר המדינה בכמה משרדי ממשלה את סדרי ההתקשרות עם גופים ציבוריים ופרטיים (להלן - נותני שירותים) לרכישת שירותים חברתיים, את סדרי הפיקוח והבקרה עליהם ואת הליך קבלת ההחלטות באשר להעברתן של פעולות מסוימות למגזר הלא ממשלתי. הבדיקה נעשתה במשרד הרווחה, במשרד הבריאות ובמשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון), באגף התקציבים שבמשרד האוצר ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ). בדיקת השלמה נעשתה במוסד לביטוח לאומי. גם בעבר עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושאים הנוגעים להעברת פעולות ממשלתיות למגזר הפרטי2.

המשרדים והשירותים שנבדקו

משרד הרווחה: משרד הרווחה מופקד על התוויית המדיניות של שירותי הרווחה, על קביעת היעדים של המשרד ושל יחידותיו ועל הקצאת תקציבים לרשויות הרווחה. משרד מבקר המדינה בחן את ההתקשרויות עם נותני השירותים בכמה אגפים: האגף לשירותי תָקוֹן - רשות חסות הנוער (להלן - חסות הנוער)3; האגף לטיפול באדם המפגר; אגף השיקום - מעונות יום שיקומיים.

 

חסות הנוער מופקדת על הטיפול בבני נוער הזקוקים לטיפול חוץ-ביתי סמכותי וכופה לצורך השלמה הדרגתית של תהליכים שיקומיים שיאפשרו לשלבם מחדש בחברה. בשנת 1995 פעלו במסגרת חסות הנוער 34 מסגרות: 12 מעונות ממשלתיים (שבהם 318 מקומות) ו-22 מעונות ציבוריים ופרטיים (שבהם 308 מקומות). בעת הביקורת פעלו במסגרת חסות הנוער 52 מסגרות: 9 מעונות ממשלתיים (שבהם 394 מקומות) ו-43 מעונות ציבוריים ופרטיים (שבהם 637 מקומות). בה בעת, עם הגידול במספר המעונות שאינם ממשלתיים, גדל תקציב הטיפול החוץ-ביתי למסגרות לא ממשלתיות מ-14.6 מיליון ש"ח בשנת 1995 ל-35.4 מיליון ש"ח בשנת 2004 4. בתקופה המקבילה גדל תקציב הפעלתם של המעונות הממשלתיים מ-21.6 מיליון ש"ח ל-49.5 מיליון ש"ח5.

 

האגף לטיפול באדם המפגר אחראי לאלה: לאתר ולאבחן אנשים הסובלים מפיגור שכלי ולדאוג להם לטיפול, לחינוך, לשיקום ולתעסוקה בקהילה ובמעונות פנימייה; לפתח כלים טיפוליים חדשים להעלאת רמת הטיפול ולקידומם של המטופלים; לפתח שירותים ותכניות לטיפול בקהילה. במסגרת האגף פועלים 58 מעונות פנימייה, 9 מהם ממשלתיים; כ-220 מסגרות דיור בקהילה6; מסגרות קהילתיות אחרות - מפעלי עבודה שיקומיים (מע"שים); מעונות יום. מספר המטופלים במסגרות שלהן אחראי האגף הוא כ-26,000.

 

אגף השיקום רוכש, בין היתר, שירותים ממפעילי מעונות יום שיקומיים לפעוטות עד גיל שלוש עם מוגבלויות (להלן - מעונות יום שיקומיים) ומפקח עליהם. מעונות היום אמורים לספק לפעוטות טיפול שיקומי וחינוכי, לרבות טיפולים פרה-רפואיים. מעונות אלה מופעלים מכוח חוק מעונות יום שיקומיים, התש"ס-2000, ומכוחו של נוהל זמני שאושר על ידי שר הרווחה ושר הבריאות, האחראים לביצוע החוק. בינואר 2003 נקבעה, בעקבות מכרז, רשימה של 24 מציעים, המורשים להפעיל מעונות יום שיקומיים.

 

משרד הבינוי והשיכון: משנות השבעים החל המשרד להקים מעונות לזקנים המסוגלים לתפקד באופן עצמאי. כיום מופעלים כ-90 מעונות כאלה על ידי חברות ממשלתיות, חברות ממשלתיות-עירוניות, עמותות וחברה פרטית; במעונות האלה יש כ-8,500 דירות, ומתגוררים בהן כ-12,000 זקנים, כ-95% מהם עולים חדשים.

 

משרד הבריאות: המשרד פועל באמצעות האגף לבריאות הנפש לשילובם המלא של נפגעי נפש בקהילה, וזאת, על פי חוק שיקום נכי נפש בקהילה, התש"ס-2000. מערך השיקום בקהילה כולל, בין היתר, מסגרות של דיור, יחידות לשיקום תעסוקתי במפעלים מוגנים, מועדונים חברתיים. שירותי בריאות הנפש תוקצבו בשנת 2004 בכ-1.2 מיליארד ש"ח, מזה כ-376 מיליוני ש"ח מסופקים באמצעות רכישת שירותים. מתוכם, רכישת שירותי שיקום ושילוב של אנשים עם נכות נפשית בקהילה תוקצבה בכ-279 מיליון ש"ח.

פיקוח על נותני השירותים

הקדמה

רכישת שירותים מגורמי חוץ מחייבת לפקח על נותני השירותים, בהתאם לאמות המידה שקובע המשרד המזמין, כדי להבטיח מתן שירות ברמה נאותה. הפיקוח הוא חלק בלתי-נפרד מתפקידי המשרד כל אימת שהוא רוכש שירותים. אלה שלושת סוגי הפיקוח שמפעילים משרדי הממשלה שנבדקו על נותני השירותים: פיקוח תפעולי-מקצועי, פיקוח ובקרה כספיים-חשבונאיים, פיקוח הנדסי על המבנים שבהם ניתן השירות.

הנחיה כלל משרדית

בספטמבר 1999 החליטה הממשלה7 לנקוט שורה של צעדים לייעול הבקרה על תמיכות ממשלתיות, ובהם: ביקורת תקופתית, טיפול במוסדות שמפירים את התנאים לקבלת תמיכה, שקיפות וחשיפה לביקורת ציבורית ועוד. הממשלה קבעה בהחלטתה, כי צעדים אלו, בשינויים המתבקשים8, יחולו גם על תקציבי רכישת שירותים ממלכ"רים (מוסדות ללא כוונת רווח).

 

בעניין ביקורת תקופתית קובעת ההחלטה, כי המשרד הממשלתי יקיים ביקורת כספים וביקורת תפעולית על המוסדות הנתמכים מתקציבו. ביקורות אלו ייעשו באמצעות משרדי רואי חשבון חיצוניים שישכור המשרד לצורך זה. הביקורת הכספית תיעשה באופן שוטף בכל שנה בהתבסס, בין השאר, על ספרי החשבונות של המוסד, על הדוחות הכספיים שלו ועל דוחות הביצוע שהגיש למשרד. ביקורת זו תבוסס על הקווים המנחים שהוציא החשב הכללי בעניין זה9.

 

מממצאי הביקורת המובאים להלן עולה, כי החלטת הממשלה בדבר החלת הביקורת הכספית לגבי רכישת שירותים ממלכ"רים לא יושמה.

פיקוח תפעולי-מקצועי

הפיקוח התפעולי תפקידו לוודא שמדיניות המשרד מתבצעת, וכן שהשירות לאוכלוסייה ניתן ברמה ובתקנים שנקבעו. הפיקוח נעשה באמצעות היחידות המקצועיות של המשרד, כל יחידה בתחום עיסוקה היא.

משרד הרווחה

1. היעדר תכנית ביקורת מובנית: המשרד מפקח על מאות נותני שירותים. לפיכך חשוב שהפיקוח ייעשה על פי תכנית ביקורת מובנית, שהיא כלי פיקוח שיטתי אחיד, ונוגעת בנושאים החשובים למשרד ולאגף המטפל בנותני השירותים.

 

הועלה, שהנהלת האגף לטיפול באדם המפגר לא גיבשה תכנית ביקורת מובנית שתשמש כלי לפיקוח על תפקודם של המעונות הפנימייתיים ולהערכתם. על מעונות פנימייה מתקיים אמנם פיקוח שוטף, ומרבית המפקחים גם ממלאים דוח על הביקור במעון, אולם הבדיקה אינה נעשית במתכונת מובנית, ואין טופס דיווח אחיד. לפיקוח על מסגרות הדיור בקהילה הוכנה אמנם תכנית מובנית, אולם בפועל המפקחים אינם ממלאים אחריה, והנהלת האגף אינה דורשת זאת מהם.

 

בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2004 השיב המשרד, כי במעונות הפנימייתיים יש סטנדרטים שעליהם מתקיים הפיקוח, ויש תכנית עבודה שנתית ורב-שנתית שעל פיה צריך המפקח לעבוד; באשר למערך הדיור הקהילתי - המשרד פועל למיקוד הפיקוח עליו ולבניית דיווח סטנדרטי.

 

תכנית עבודה שנתית למפקחים כוללת דגשים לבדיקה בכל מעון. תכנית זו אינה מייתרת את הצורך בשימוש בתכנית ביקורת מובנית ואחידה שניתן יהיה להשתמש בה גם להשוואה בין מעונות.

 

כבר בשנת 1993 פיתח המשרד שיטה לפיקוח על מוסדות לזקנים שבאחריות האגף לשירותים אישיים וחברתיים, הקרויה "שיטת הרף"10. השיטה כוללת כלי פיקוח מובנים ואחידים, שלוקחים בחשבון גם את המומחיות המקצועית של המפקח, והיא שואפת להעלות את רף איכות הטיפול במעונות11.

 

לאור ההצלחה של שיטת פיקוח זו במוסדות לזקנים12, החל המשרד ליישמה בעוד אגפים ושירותים במשרד, אך עד מועד סיום הביקורת טרם הושלם היישום.

 

יש לציין, ששיטה זו, המשמשת להערכת איכות הטיפול הפרטני בכל מוסד, עשויה גם לשמש כלי להשוואת השירות במוסדות שונים באותו תחום, אך המשרד אינו עושה בה שימוש כזה.

 

2. חוזים ללא נספחים: המשרד כורת חוזה עם מפעילי המסגרות לטיפול במפגרים; החוזה סטנדרטי וכולל נספחים שמגדירים את מספר העובדים שהמפעיל חייב להעסיק, את הגדרת כישוריהם ואת סל השירותים שהמפעיל חייב לספק לחוסים. לפי החוזה, הממשלה תהיה רשאית לקזז מדמי האחזקה שהיא מעבירה למפעיל סכומים מסוימים, אם יתברר כי מספר העובדים במעונות איננו תואם את התקנים המפורטים בחוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק הפיקוח על מעונות) ותקנותיו ואת החוזה, ואם אין המפעילים נותנים שירותים לפי הסטנדרטים שנקבעו בנספחים לחוזים.

 

משרד מבקר המדינה בדק עשרות חוזים לניהול מעונות ומסגרות דיור בקהילה שנחתמו עם מפעילי מעונות. מהבדיקה עולה, שהחוזים לא כללו את הנספחים האמורים. דבר זה עלול להקשות על אכיפת החוזים על אותם מפעילי המסגרות ועל הפיקוח עליהם.

 

בתשובתו למשרד מבקר המדינה השיב המשרד, כי לאור הערת משרד מבקר המדינה הוא יבדוק את העניין וידאג להשלמת הנספחים החסרים.

משרד הבריאות

על מסגרות שיקום בקהילה לנפגעי נפש מפקחים עוזרי פסיכיאטרים מחוזיים. במחוז תל אביב, שבתחומו יש 13 הוסטלים, 300 דירות של דיור מוגן, תשעה מפעלים מוגנים ותשעה מועדונים תעסוקתיים, תדירות הביקורים של עוזר הפסיכיאטר בהוסטלים ובדירות היא אחת לשנה, ואילו במפעלים המוגנים ובמועדונים התעסוקתיים לא היו ביקורים כלל בשנים האחרונות. במשרד הרווחה מפקחי רשות חסות הנוער מבקרים במוסדות החסות (מעונות ממשלתיים, ציבוריים ופרטיים) לפחות אחת לשלושה חודשים.

לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות אלה ספק אם המשרד יכול לוודא שכל מסגרות השיקום אכן מתנהלות על פי הסטנדרטים שהוא קבע, הנוגעים לכוח האדם המועסק בהן, הטיפול שעליהן לתת לנפגעי הנפש ועוד. על משרד הבריאות להגדיר את תדירות הביקורים הראויה במסגרות השיקום.

 

בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2004 השיב משרד הבריאות, כי תדירות הביקור והתקנים הם פועל יוצא של התקציב - "כשאין תקציב - אין ביקורים".

 

יצוין, כי רכישת השירותים נועדה, בין היתר, לחסוך בכספים, ולפיכך ראוי להפנות לפחות חלק מכספי החיסכון למימון פיקוח, שהוא חלק בלתי נפרד מתהליך רכישת השירותים.

פיקוח כספי-חשבונאי

כאמור, אחד מסוגי הפיקוח על נותני שירותים הוא בקרה כספית-חשבונאית. על פי מסמכי משרד הרווחה, תפקידיה ומטרותיה של בקרה כזו הם, בין היתר, אלה: לאתר ניהול כספים אשר יכול ליצור גירעונות או קשיים כספיים בעתיד; לבדוק את מערכת הנהלת החשבונות של נותני השירותים ולבחון את ההכנסות ואת פירוט מבנה ההוצאות; לאתר פעילויות החורגות ממינהל תקין; לבחון חוסן כלכלי של נותן השירות ויכולת המשך תפעול במקרה של עיכוב הכנסות; לוודא שהכספים המוזרמים לגופים הקשורים עם משרדי הממשלה אכן משולמים למטרות שלשמן ניתנו.

משרד הרווחה

משנת 1996 בודקים רואי חשבון חיצוניים באופן מדגמי-מחזורי את נותני השירותים. לצורך קיום הליך הבקרה מינה מנכ"ל המשרד ועדת היגוי שתפקידה ללוות את התהליך ולעקוב אחריו; לבחון את תוצאות הבדיקה שעשו רואי החשבון ולקבל החלטות ליישום מסקנותיה. לצד רואי החשבון שמקיימים את הבקרה מינה המשרד רואה חשבון שירכז את עבודתם ויביא את עיקרי הממצאים לוועדת ההיגוי (מרכז הבקרה).

 

משרד מבקר המדינה בדק את הבקרה החשבונאית ב-27 גופים שהמשרד רוכש מהם שירותים; נמצאו ליקויים אחדים:

 

1. התייחסות לממצאי הבקרה: (א) בעמותה המנהלת מעון ומסגרות דיור בקהילה לאנשים הסובלים מפיגור שכלי התגלו בשנת 2000 פערים בין ההוצאות שהייתה אמורה להוציא על פי תקן המשרד (שעל פיו נקבע התעריף לחוסה) ובין הכספים שהמשרד העביר לה: ההוצאות על פי התקן היו 15.3 מיליון ש"ח, ואילו הסכום שהעביר לה משרד הרווחה היה 21.6 מיליון ש"ח (פער של כ-41%).

 

אף שההפרש ניכר ומחייב בירור, לא נמצא שנושא זה הובא לדיון בוועדת ההיגוי.

 

(ב) בהסתמך על הדוחות הכספיים לשנים 2001-1999 נעשו בשנת 2000 ובשנת 2003 בדיקות בעמותה אחרת המנהלת מעון לאנשים הסובלים מפיגור שכלי. הבדיקה בשנת 2003 העלתה, בין היתר, כי יש גידול ניכר ביתרות המזומנים של העמותה. כמו כן התברר, כי בין השנים 2000 ל-2001 חל בתחום מסוים של פעילות העמותה גידול ניכר בעודף ההכנסות. לבודק היו שאלות שהצריכו בירור במשרד ובעמותה, וביניהן אלה: האם העמותה השתמשה בכספים שהועברו אליה מהמשרד למטרות לשמן ניתנו; האם עודף ההכנסות על ההוצאות בשנת 2001 מצביע על תקצוב עודף של המשרד; האם יתרות המזומנים הגבוהות של העמותה מעידות על עודפים או על ניצול חלקי של התקציב.

 

מרכז הבקרה לא הביא לידיעת חברי ועדת ההיגוי את הממצאים שהעלה הבודק, וממילא זו לא התייחסה אליהם. בספטמבר 2003 שלחו חשבת המשרד ומנהלת האגף לטיפול באדם המפגר מכתב לעמותה, שבו נקבע, כי "בבדיקת הדוחות של התאגיד לא התגלו ליקויים כספיים מהותיים".

 

2. הבקרה החשבונאית: לבקרה חשבונאית מטעם המשרד יש חשיבות רבה, ויש לעשות אותה במחזוריות סבירה. בשיקולים לקביעת המחזוריות הראויה יש לתת את הדעת גם למשקל היחסי של הגוף נותן השירותים בתחומו. ככל שמשקלו היחסי גבוה יותר, יש מקום להגדיל את תדירות הבקרה. החלטת הממשלה בנוגע לגופים נתמכים קבעה, כאמור, שיש לעשות בהם ביקורת כספית בכל שנה ושהנהלים שקבעה יחולו גם על רכישת שירותים ממלכ"רים. אולם המשרד לא קיים את הבקרה בתדירות שנקבעה בהחלטת הממשלה.

 

בעת הקמת מערך הבקרה, התכוון המשרד לעשות בקרה חשבונאית בכל גוף אחת לשלוש שנים. המשרד קשור עם יותר מ-1,200 גופים מפעילי מסגרות שונות, ועם כמה מהם - כבר שנים רבות.

 

משנת 1999 ועד סוף יולי 2004 עשה המשרד 535 פעולות בקרה חשבונאיות ב-432 גופים (103 נבדקו יותר מפעם אחת). יוצא, אפוא, כי בתקופה של כ-4.5 שנים קיים המשרד בקרה חשבונאית על כשליש מהגופים בלבד. עוד עולה מהנתונים כי תדירות הבקרות החשבונאיות שעשה המשרד הייתה כ-10% בממוצע מהתדירות הנדרשת על פי החלטת הממשלה.

 

להלן דוגמה להמחשת הנחיצות בהגברת תכיפות הבקרה החוזרת:

 

המשרד התקשר בשנת 2000 עם עמותה העוסקת בשירותי תמיכה בתקשורת לחירשים. בשנת 2001 נעשתה בעמותה בקרה חשבונאית שהתבססה על הדוחות הכספיים לשנים 2000-1998.

 

מאז ובמשך יותר משנתיים המשרד לא קיים בקרה חשבונאית בעמותה. לקראת סוף שנת 2003 החל המשרד לקבל תלונות של חירשים הזכאים לשירותי תמיכה לתקשורת שלא הוחזרו להם כספים ולא קיבלו שירותי תרגום. בעקבות בדיקה של המשרד שאימתה את התלונות, הוא החל במרס 2004 בבדיקה חשבונאית בעמותה באמצעות משרד רואי חשבון. הבדיקה העלתה, כי העמותה השתמשה בכספים שקיבלה ממשרד הרווחה שיועדו לצרכים מסוימים, למימון פעילויות אחרות.

 

מעיון בדוחות הכספיים המבוקרים של העמותה לשנים 2001 ו-2002 ומניתוחם באמצעות מדדים כלכליים התברר לבודקים ביוני 2004, כי העמותה במצב של חדלות פירעון. הבודק המליץ ביולי להפסיק להעביר לעמותה כספים ולשקול את המשך ההתקשרות עמה.

 

בעקבות המלצת הבודק הפסיק המשרד את ההתקשרות עם העמותה, והתקשר עם עמותה אחרת לצורך קבלת שירותי תמיכה בתקשורת. מסוף שנת 2003 ועד נובמבר 2004 לא קיבלה אוכלוסיית החירשים שירותי תמיכה בתקשורת.

 

כאמור, ככל שמשקלו של נותן השירות גדול יותר בתחומו, ובמיוחד אם הוא ספק בודד, נחוצה בקרה בתדירות תכופה יותר. החלטת הממשלה קבעה שיש לקיים בקרה כספית מדי שנה; אילו קוימה ההחלטה, היה אפשר לעמוד בעוד מועד על מצבה הקשה של העמותה ועל העובדה שהייתה במצב של חדלות פירעון. הבעיות אותרו בשלב מאוחר יחסית רק בעקבות תלונות מזכאים על אי-קבלת השירותים.

 

3. תקציב הבקרה: מבדיקת תקציב המשרד משנת 1996 עד ספטמבר 2004 עולה, שהמשרד הקציב בהן כ-4.4 מיליון ש"ח לבקרה חשבונאית, והוציא לצורך זה עד ספטמבר כ-4 מיליון ש"ח - כ-0.2% מההיקף השנתי של רכישת השירותים (בשנת 2004 - 0.02% בלבד).

 

בעקבות דוח שנתי 47 של מבקר המדינה בנושא "פיקוח ובקרה על עמותות", החליטה הממשלה באפריל 1997 13, כי שיעור מסוים מהתקציבים המיועדים לתמיכות יוקצה למימון הבקרה הכספית והתפעולית על השימוש בהם בכפוף להמלצת החשב הכללי ולקביעת שיעור זה בחוק התקציב השנתי. לאחר מועד סיום הביקורת הוציא החשב הכללי במשרד האוצר הוראת תכ"ם14 בהמשך להחלטת הממשלה האמורה, ולפיה תקציב הבקרה על התמיכות יהיה בשיעור של 0.5% מהתקציב לתמיכות לשנת 2005.

 

על פי הבחנות שקבע החשב הכללי עוד בשנת 1988, תמיכה נבדלת מרכישת שירות בכך שאין היא ניתנת בעבור מימון מטלה של המדינה, אלא הממשלה משתתפת במימון פעולות של גוף בלא שניתנו לו הנחיות והוראות מהממשלה.

 

לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח העובדה שרכישת שירותים חברתיים היא מטלה שהמדינה מחויבת בה, מן הראוי שהחשב הכללי יקבע את שיעור התקציב גם לבקרה על רכישת שירותים אלה.

משרד הבריאות

את הבקרה התקציבית על כמאה מפעילי מסגרות שיקום עושה כלכלן באגף בריאות הנפש. בבדיקה זו נבחנים, על פי דיווחים חצי שנתיים של נותן השירות, בעיקר הניהול הכספי של תשלומי המשתקמים, הפרשות חשבונאיות של נותן השירות וכן תשלומי השכר ומצבת כוח האדם במסגרת השיקום. כמו כן נערכות ביקורות עומק מחזוריות - כספיות, חשבונאיות ותפעוליות - באמצעות רואה חשבון. בבדיקות האלה נבדקים דיווחי הגופים שבגינם העביר המשרד כספים; שמירה על חוקי העבודה; כוח האדם המועסק במסגרת ואיתנותו הכלכלית של הגוף. ביקורות אלה החלו רק בשנת 2002, ועד מועד סיום הביקורת נעשו שמונה ביקורות כאלה בלבד, ושתיים היו עדיין בשלבי ביצוע.

 

נוכח העובדה כי הבקרה התקציבית היא מצומצמת יחסית, עולה החשיבות של הביקורות שמשרד הבריאות מכנה "ביקורות עומק". לפיכך ראוי כי משרד הבריאות ישקול להרחיב את היקף ביקורות העומק.

 

בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2005 הודיע המשרד, כי הוא נערך למכרז לבחירת רואה חשבון שיבצע את הבקרות החל משנת 2005, וכי בכוונתו להרחיב באמצעות רואה החשבון את היקף הבקרה.

תנאי שכר

משרד ממשלתי שרוכש שירותים צריך לוודא שנותן השירותים מקיים ההתחייבויות שנטל על עצמו בהסכם עם המדינה. אף שאכיפת חוק שכר מינימום, התשמ"ז-1987, חלה על משרד העבודה (בעת הביקורת: משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה), גם המשרדים האחרים אמורים לבדוק אם הספק שעמו התקשרו עומד בתנאי החוק. רואי חשבון מטעם משרד השיכון אספו את נתוני שכרם של עובדי מפעילי מעונות לזקנים והציגום למשרד.

 

הנתונים מלמדים כי במהלך התקופה יולי-דצמבר 2003 כמה מפעילים שילמו לעובדי המסגרות שבניהולם שכר נמוך מזה שנקבע בחוק שכר מינימום, התשמ"ז-1987, אך המשרד לא נקט באמצעים המתבקשים כתוצאה מנתונים אלה.

דיווח לפי מגזרי פעילות

לעתים, נותן שירותים אחד מפעיל מסגרות בכמה תחומי פעילות בעת ובעונה אחת, למשל, שירותים לאנשים הסובלים מפיגור ושירותים לקשישים; לעתים נותן השירותים נותן אותם בכמה סניפים.

 

המוסד הישראלי לתקינה בחשבונאות קבע ביולי 2001 תקן העוסק בדיווח במגזרים עסקיים וגיאוגרפיים15 ; התקן נוגע לתאגידים שונים16. התקן מעודד תאגידים, גם כאלה שאינו חל עליהם, לגלות את המידע הכספי לפי מגזרים. גם רשות החברות הממשלתיות החילה חובה זאת על חברות ממשלתיות17.

 

הוראת תכ"ם קובעת, כי בדוחות הכספיים השנתיים המבוקרים של מוסדות שנתמכים ביותר מ-50,000 ש"ח על ידי משרדי הממשלה יש לכלול ביאור המפרט את המקורות והשימושים של התמיכות. החשב הכללי במשרד האוצר פרסם בפברואר 2001 הוראות רענון בעניין תמיכות מתקציב המדינה במוסדות ציבור וביקש שהמנהלים הכלליים והחשבים במשרדי הממשלה יוודאו שהביאור הנ"ל מופיע בדוחות הכספיים של המוסדות .

 

בחוזים של משרד השיכון עם חברות מנהלות לניהול מעונות לזקנים, ישנה דרישה מהחברה המנהלת לנהל את המעונות במתכונת של משק סגור מבחינת ניהול החשבונות של החברה. בחוזים של משרד הרווחה עם גופים מנהלים לניהול מעונות פנימייה, מסגרות דיור בקהילה ומעונות יום שיקומיים אין דרישה דומה, אך יש דרישה להשתמש בכספים אך ורק למימון השירותים שהכספים יועדו להם. בחוזים של משרד הבריאות עם גופים מנהלים לניהול מסגרות דיור בקהילה לנפגעי נפש אין התייחסות לאופן ניהול הכספים.

 

לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרדי ממשלה ידרשו גם מנותני השירותים, שידווחו על פעילותם הכספית באופן שישקף כל תחום ותחום לחוד וכל סניף וסניף בנפרד, על מנת ליצור שקיפות שתוכל לאפשר למשרד הממשלתי לבדוק את ההתנהלות הכספית של אותם הגופים בהתאם לתחומי הפעולה ולפעילות בסניפים שבעבורם הוא מעביר כספים. הדבר יכול גם לשמש את המשרד לבדיקת סבירות התעריפים שהוא משלם לנותן השירותים.

פיקוח הנדסי

מפעילי המסגרות נותנים את השירות לאוכלוסייה במבנים שונים; מיעוטם - בבעלות ממשלתית, ורובם - בבעלות פרטית. בדיקת מצבם הפיזי והבטיחותי של המבנים שהמטופלים חוסים בהם הוא חלק חיוני מן הבקרה.

 

התברר, כי אחרי שנחתם החוזה עם מפעילי מסגרות, משרד הרווחה אינו עושה ביקורת שוטפת לבדיקת המבנה ותחזוקתו למעט במבנים שבבעלות ממשלתית.

 

במשרד השיכון: המשרד עושה פעמיים בשנה ביקורת הנדסית במבנים של מעונות לזקנים. על פי הנחיות המשרד, החברות המנהלות צריכות לתקן את הליקויים ההנדסיים המתגלים בביקורת ולדווח למשרד על ביצוע התיקונים הדרושים בצירוף מסמכים המעידים על כך. משרד מבקר המדינה בדק במחוז המרכז של המשרד את המעקב אחר תיקון הליקויים שהועלו בביקורות התקופתיות.

 

הבדיקה העלתה, כי החברות המפעילות את המעונות לזקנים לא נהגו לדווח למשרד השיכון על ביצוע התיקונים, ואף המשרד עצמו לא בדק אם הן תיקנו את הדרוש תיקון.

פיקוח רפואי באגף לטיפול באדם המפגר

הקדמה

כאמור, במסגרת האגף לטיפול באדם המפגר (להלן - האגף) פועלים 58 מעונות פנימייה18; האחריות לפיקוח עליהם מוטלת על השירות למעונות פנימייה. האגף מפקח גם על מסגרות דיור בקהילה19; האחריות לפיקוח מוטלת על השירות לקהילה.

 

כמה חוקים ותקנות מסדירים את הטיפול באדם המפגר, ובהם אלה: חוק הסעד (טיפול במפגרים), התשכ"ט-1969; חוק הפיקוח על מעונות; תקנות הפיקוח על מעונות (החזקת חוסים במעונות ללוקים בשכלם), התשכ"ה-1965 (להלן - התקנות); תקנות הפיקוח על מעונות (בקשה לרישיון), התשכ"ה-1965; תקנות הפיקוח על מעונות (דרכי פיקוח), התשכ"ח-1967.

 

במעונות פנימייה ללוקים בשכלם ישנם חוסים רבים הסובלים ממחלות שונות. במסגרת האגף פועלים רופא ואח (להלן - הצוות הרפואי). הצוות הרפואי אחראי, בין היתר, לפיקוח המקצועי על השירותים הרפואיים שנותנים המעונות האלה. כ-81% מהחוסים במעונות פנימייה קיבלו בשנת 2003 טיפול תרופתי כרוני. במחקר שנעשה בארץ על לוקים בשכלם שגילם ארבעים ומעלה נמצא שיעור גבוה של חוסים בדיור קהילתי שלהם ליקויי ראייה, ליקויי שמיעה, יתר לחץ דם ובעיות פסיכיאטריות, והם זקוקים לטיפול רפואי20. על כן נדרש המשרד לקבוע תקני פיקוח ובקרה שיבטיחו לחוסים טיפול רפואי נאות גם במסגרות הדיור בקהילה.

 

התקנות קובעות, כי מנהל מעון ימציא למפקח21 אישור ממוסד רפואי מוכר22 על אספקת השירותים הרפואיים הנדרשים על פיהן.

 

בביקורת התברר, כי מעולם לא דרש האגף ממנהלי המעונות להמציא לו אישורים מטעם מוסד רפואי מוכר על אספקת השירותים הרפואיים שקבעו התקנות, וממילא אישורים כאלה לא נמצאו בידיו.

 

משרד הרווחה ציין בתשובתו, כי בעקבות הביקורת הוא יפעל לכך ששר הרווחה ימציא לרופא המועסק באגף מינוי שיאפשר לו להעניק למעונות אישור של מוסד רפואי מוכר.

פיקוח רפואי במסגרות דיור בקהילה

בשנים האחרונות ניכרת תנופה רבה בתחום הדיור בקהילה לאנשים שסובלים מפיגור שכלי. ברחבי הארץ נפתחו עשרות מסגרות דיור ציבוריות ופרטיות ועברו להתגורר בהן מאות חוסים הלוקים בשכלם. על פי התיעוד, בשנים 1992-2004 גדל מספר מסגרות הדיור בקהילה מ-37 ל-218, ומספר החוסים בהן גדל מ-480 לכ-2,100. רוב האנשים הלוקים בשכלם (כ-17,000 מתוך 26,000) מתגוררים בביתם, ואחת מדרכי הטיפול בהם היא טיפול במסגרת מעונות יום.

 

1. התקנות קובעות, כי "מעון רגיל"23, שיש בו יותר מ-13 חוסים, יספק לחוסים בו כמה שירותים רפואיים, ובהם בדיקה רפואית שגרתית אחת לשישה חודשים; טיפול רפואי ופיקוח רפואי כללי; מתן עזרה ראשונה; אחזקת מרפאה ודאגה לסדרים בה ולחומרים הרפואיים שבה.

 

ב-54 מ-63 ההוסטלים24 של השירות בקהילה יש יותר מ-13 חוסים בכל אחד, ובחלקם יש כמה עשרות חוסים. גם בחלק ממעונות היום שוהים יותר מ-13 חוסים בכל אחד.

 

בביקורת נמצא, כי הצוות הרפואי אינו מפקח על אופן הספקת השירותים הרפואיים שאותם נדרשים ההוסטלים ומעונות היום לספק על פי התקנות.

השילוב של חוסים הזקוקים למעקב רפואי-תרופתי עם חובת הספקת מגוון של שירותים רפואיים כאמור לעיל, מחייב לקבוע סדרי פיקוח ובקרה על ההיבטים הרפואיים-הסיעודיים, אך האגף לא עשה זאת.

 

בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין משרד הרווחה, כי בכל הקשור לדיור הקהילתי קבע האגף ששירותים רפואיים יינתנו לחוסים כמו לכל אדם - באמצעות קופות החולים. עם זאת, הוסיף המשרד, שהוא מגבש את עמדתו בכל הקשור להקמת מינהלת נכויות, ובמסגרתה יידון מעמדם של מעונות הפנימייה והמסגרות בקהילה, ותגובש התפיסה הקשורה לפיקוח הרפואי.

 

כאמור לעיל, על פי התקנות, יש לספק לחוסים בהם מגוון שירותים רפואיים ובכלל זה בדיקות שגרתיות, מתן עזרה ראשונה ואחזקת מרפאה. לפיכך, קביעת האגף ששירותים רפואיים יינתנו כמו לכל אדם באמצעות קופות החולים אינה מתיישבת עם דרישות התקנות.

 

2. שהאגף יוכל לקבוע מדיניות פיקוח מיטבית על ניהול הטיפול הרפואי, הוא זקוק למסד נתונים מעודכן עם מידע רפואי סטטיסטי שיאפשר לו לאפיין את התופעות ואת שכיחותן.

 

בביקורת נמצא, כי אין לאגף מידע רפואי מעודכן לא על מצבם הרפואי של החוסים, לא על היסטוריית הטיפול הרפואי בהם, לא על סוגי התרופות שהם נוטלים ולא על שכיחות מתן התרופות במסגרות דיור בקהילה. היעדר נתונים אלה פוגע ביכולתו של האגף לקבוע מדיניות פיקוח מושכלת במעונות דיור בקהילה ובמעונות היום, וכן פוגע ביכולתו לאפיין ולנהל סיכונים.

פיקוח רפואי במעונות פנימייה

על הצוות הרפואי לעשות ביקורות במוסדות השירות למעונות פנימייה כדי לפקח על טיב השירות הרפואי, על סדרי הפעלת המרפאה, על אופן מתן התרופות ואחסונן ועל רישום הפעולות הטיפוליות והרפואיות. במעונות פנימייתיים האח שבצוות הרפואי אחראי, בין היתר, להדרכת הצוות הסיעודי-רפואי, להבטחת איכות הטיפול הסיעודי, לבנייה ולפיתוח של כלים לבקרה ולהפעלתם בתהליכי ההערכה ולפיקוח ובקרה על עבודת הצוות.

 

כדי שהבקרה הרפואית תהיה יעילה, מן הראוי שתקיף את כל המסגרות ותיעשה בתדירות הולמת, ומוטב שתיעשה ביקורת חוזרת למעקב אחר תיקון הליקויים שהועלו.

 

משרד מבקר המדינה בחן את 96 הביקורות שעשה האח בתקופה ינואר 2002-ספטמבר 2004, מקצתן ביקורות חוזרות, בכל 58 מעונות הפנימייה שבאחריות האגף.

 

1. הבדיקה העלתה, כי באגף אין הנחיות הנוגעות לתדירות הביקורות על ניהול הטיפול הרפואי ועל ניהול המרפאות במעונות ללוקים בשכלם שבאחריות האגף. בתקופה שנבדקה ביקר האח בכל אחד ממעונות אלה פעם בעשרים חודשים בממוצע; במהלך התקופה שנסקרה, 33 חודשים, הוא לא עשה ביקורת בארבעה מהמעונות; וב-24 מעונות הוא עשה ביקורת אחת בלבד. לגבי הפיקוח של הרופא אין תיעוד.

 

2. בהיעדר מעקב אחר תיקון הליקויים שהועלו בביקורות שעשה האח מתעורר החשש שהם יימשכו. זאת ועוד, אי-התרעה על הליקויים בפני האחראים, עלול להנציח שירות לקוי היכול לסכן את שלום החוסים.

 

הבדיקה העלתה, כי רק בשליש מהמקרים שבהם נמצאו ליקויים בביקורת עשה האח שבצוות הרפואי ביקורת מעקב. יש מוסדות שנמצאו בהם ליקויים חמורים כגון העסקת אחות ללא רישיון מוכר, היעדר ספר טיפולים, הכנת תרופות בידי מטפל ולא בידי אח מוסמך. אולם האח לא עשה במוסדות אלה ביקורת מעקב.

ועדות לבדיקת נסיבות פטירת חוסה

על פי נוהלי המשרד, מי שרשאי להקים ועדת חקירה לבדיקת פטירת חוסה (להלן - ועדת בדיקה) הוא הממונה על האגף לטיפול באדם המפגר. בפועל, רופא האגף הוא שממנה את ועדות הבדיקה.

 

בשנים 1991-2002 נפטרו במעונות פנימייה שבאחריות האגף 845 חוסים, והאגף הקים ועדות בדיקה כדי לחקור את נסיבות הפטירה של 45 (כ-5.3%) מהם.

 

הנוהל הקיים אינו קובע, כפי שראוי היה, את הנסיבות שבהן יש להקים ועדת בדיקה, את מועד כינונה, את הרכבה ואת מספר חבריה.

בבדיקת הרכבן של עשר ועדות שהוקמו לבדיקת אירועי פטירה נמצא, כי האח והמפקח על המעון בדקו חמישה אירועי פטירה; האח לבדו בדק שלושה אירועים; האח, המפקח על המעון ויועצת לפיזיותרפיה בדקו אירוע אחד; ומנהל בית חולים לילדים, האח והמפקח על המעון בדקו אירוע אחד. ברוב הוועדות (שבע מעשר) השתתף המפקח שפיקח מטעם המשרד על המעון שנבדק. רק באירוע אחד שותף גורם חיצוני בוועדת הבדיקה.

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח מעורבותו של המפקח על המעון בפיקוח ובקרה במעון, בהדרכה של עובדיו ובקיום ישיבות עדכון - ראוי למנות מפקח אחר שאינו קשור לאותו מעון כחבר בוועדת הבדיקה.

לא נמצא תיעוד לשיקולים למינוי ההרכבים השונים לבדיקת נסיבות פטירת החוסים ולשונות במספר חברי ועדות הבדיקה.

 

מממצאי הביקורת עולה, כי האגף לטיפול באדם המפגר אינו מקיים את הוראות החוק והתקנות הנוגעות לפיקוח על הטיפול הרפואי הניתן במעונות: הוא אינו דורש אישור לאספקת השירותים הרפואיים כנדרש בתקנות הפיקוח על מעונות (אחזקת חוסים במעונות ללוקים בשכלם), התשכ"ה-1965 מטעם מוסד רפואי מוכר; והוא כלל אינו מפעיל פיקוח רפואי על מסגרות דיור בקהילה ועל מעונות היום, כמתחייב מהתקנות.

רישוי מעונות

הקדמה

כאשר משרד רוכש שירותים, עליו להקפיד שנותני השירותים יעמדו בדרישות שנקבעו בדינים הרלוונטיים ובחוזי ההתקשרות עמם.

 

חוק הפיקוח על מעונות קובע, שלא יהיה אדם בעלים של מעון ולא ינהל אדם מעון שיש בו יותר משני חוסים אלא אם קיבל רישיון לכך משר העבודה והרווחה, ולא יפתח אדם מעון כל עוד לא ניתן לו הרישיון. השר רשאי לפטור מרישיון מעונות שנוסדו ומתנהלים בידי מוסדות ציבור וארגונים שהוכרו לצורך זה בידי הממשלה.

 

רישיון המעון אמור להבטיח שבמקום שוררים, בין היתר, תנאי תברואה ובטיחות ראויים, הדרושים להבטחת תנאי המחיה של החוסים במעונות.

משרד השיכון - רישוי מעונות לזקנים

תקנות הפיקוח על מעונות (תנאי המגורים והטיפול בזקנים עצמאיים ותשושים במעונות לזקנים), התשס"א-2001, המתייחסות למעון המשמש למגורי שבעה זקנים לפחות, קובעות, בין היתר, תנאים באשר למבנה המעון, למקומו, לשטחו ולמתקניו. לדוגמה, התקנות קובעות, כי המעברים במעון יהיו ברוחב 1.80 מטרים לפחות, וכי שטחו של חדר לשניים לא יפחת מ-12 מ"ר ושטחו של חדר לבודד לא יפחת מ-8 מ"ר25.

 

תקנות הפיקוח על מעונות (תקן עובדי מעונות לזקנים והכשרתם ותנאי כשירותם של מנהלי מעונות לזקנים), התשל"ז-1977, קובעות את תקני כוח האדם במעונות אשר תפוסתם 50 זקנים או יותר ואת תפקידי העובדים בהם. תקנות אלה מחייבות, בין היתר, כי לא יהיה אדם מנהל מעון אלא אם הוא בעל הכשרה מקצועית בעבודה סוציאלית, בפסיכולוגיה או בחינוך ורכש ניסיון מעשי בתחומים אלה חמש שנים לפחות26.

 

ממסמך שהכין משרד השיכון ביולי 2003 עולה, כי מבנים רבים המשמשים למגורי קשישים אינם עומדים בתנאים הנדרשים בתקנות, שעל פי עמדת המשרד אינן חלות עליהם (ראה להלן). בבתים ישנים המשמשים למגורי זקנים המעברים צרים ושטחי החדרים אינם עונים למינימום הקבוע בתקנות. עוד קובע המסמך, כי במעונות המנוהלים על ידי המשרד לא נדרש כלל תפקיד מנהל.

 

עד מועד סיום הביקורת, המעונות לזקנים המנוהלים בידי משרד השיכון בשיתוף משרד הרווחה באמצעות חברות אכלוס ממשלתיות, ממשלתיות-עירוניות ועמותות פעלו בלא רישיון ובלי שקיבלו פטור מרישיון. משרד מבקר המדינה התריע על כך כבר בשנת 1987 וגם לאחר מכן27. בסיכומיה ובהצעותיה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה שאושרו בכנסת כבר ביולי 1997 נאמר, כי הוועדה רואה בחומרה את העובדה שהמעונות לזקנים המנוהלים על ידי משרד השיכון פועלים ללא רישיון.

 

בעקבות מחלוקת בין משרד הרווחה ומשרד השיכון בנוגע לתחולת חוק הפיקוח על מעונות על מקבצי דיור בבעלות או באחריות משרד השיכון, נדרש משרד המשפטים להכריע בסוגייה. בינואר 2004 הפיץ ממונה (ייעוץ וחקיקה) במשרד המשפטים (להלן - הממונה) סיכום דיון בין-משרדי, ובו חוות דעתו. בחוות הדעת נאמר, כי המבחן לתחולת חוק הפיקוח על מעונות הוא "ציפיות הצדדים". על פי מבחן זה, "מעון מובחן בקיומה של הסכמה, מפורשת או מכללא, בין מסגרת הדיור לבין אותו אדם, לספק לו שירותים שונים לרבות לעניין הגנתו, מעבר לאספקת דיור גרידא" (ההדגשה במקור). הממונה קבע, כי מאפיין ייחודי זה של "מעון" אינו חל על מסגרות בבעלות או באחריות של משרד השיכון ושל משרד הקליטה שבהן מתגוררים אנשים שהגיעו לגיל הפרישה, שכן "אין התחייבות מטעם מאן דהוא לספק שירותים מעבר לפתרון של דיור". על כן מסקנת הממונה הייתה שאין להחיל את החוק על מסגרות אלה.

 

בסיפא לחוות הדעת הוצע, כי אם לא ניתן להסתפק בשיתוף הפעולה הקיים בין משרד הרווחה לבין משרד השיכון לשם הבטחת יחס הוגן ונאות כלפי הזקן המתגורר במסגרות כאמור, ימפה משרד הרווחה את נקודות החולשה שבמצב הקיים, ואם יגיע למסקנה כי יש צורך בשינויים משפטיים, בהם תיקוני חקיקה או התייחסות משפטית נוספת, יקיימו דיון בין-משרדי נוסף.

 

1. יש לציין, כי לפי חוזה השכירות הסטנדרטי שבין החברות המפעילות (להלן - המפעיל) ובין השוכר, המפעיל מתחייב לספק לשוכר שירותים נאותים לפי הנחיות המשרדים. מכוח ההסכם עם המשרד מפעילי המעונות מספקים מלבד שירותי דיור גם שירותים נוספים: הפעלה חברתית; שירותי אם בית וכונן, האחראים למתן מענה לקריאות המצוקה של הדייר ולמעקב אחר מצבו הבריאותי, התפקודי והחברתי בכל שעות היממה; שירותי עובד סוציאלי; שירותי טיפול להבאת תרופות לחולים ולסיוע בארגון דירת הקשיש וכיו"ב. מההסכם הזה נובעות ציפיותיו של קשיש הנכנס מרצונו למסגרת כזאת לקבל עוד שירותים מלבד שירותי דיור.

 

בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין הממונה, כי חוות דעתו "הסתמכה על תשתית עובדתית שהניח משרד השיכון, לפיה, בין השאר, במסגרות בהן מדובר, ככלל, אין מתן שירותים ייחודיים לדיירים מעבר לקורת גג וכי האופציה להשתתפות בפעילות חברתית הניתנת בחלק מהמקבצים פתוחה בדרך כלל גם לאנשים קשישים שאינם מתגוררים בבית הדיור" (ההדגשה במקור).

 

לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שחוות הדעת של הממונה לעניין "ציפיות הצדדים" לא הסתמכה על תיעוד הכולל את החוזים הנזכרים לעיל, המסדירים את היחסים בין הצדדים המעורבים, ובכלל זה הקשישים, ראוי שמשרד המשפטים יבחן מחדש את חוות הדעת לאור תשתית עובדתית בדוקה. יש להבטיח כי שוכרים הזכאים לקבל שירותים נוספים מלבד שירותי דיור, כאמור, יקבלו אותם, כנקבע בתקנות.

 

2. למעונות אלה אמנם מוגבלת לזקנים עצמאיים, אך הצורך שלהם בשירותים רפואיים יכול לגדול. במסמך מאוקטובר 2001 ציין משרד הרווחה, כי ניכרת במעונות לזקנים תופעה של מצב תפקודי יורד של השוהים בהם. בין השאר, צוין במסמך כי יש בהם מספר גדל והולך של זקנים הזכאים לסיעוד על פי חוק הביטוח הלאומי28 (10% עד 25% מאוכלוסיית המעונות); זקנים הזקוקים לסיוע בניקיון הבית ואנשים בשלבים ראשוניים של תשישות נפשית.

 

משרד הרווחה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי עם תום הביקורת היו הזקנים ששהו במעונות לזקנים מטעם הממשלה ללא פיקוח חיצוני מקצועי והוא אינו "יכול להיות אחראי למה שקורה שם".

 

למרות זאת, עד מועד סיום הביקורת (דצמבר 2004), לא ערך משרד הרווחה מיפוי נקודות החולשה, לא הציע שינויי חקיקה ולא התקיים דיון בין-משרדי נוסף.

משרד הרווחה - רישוי מעונות לטיפול באדם המפגר

1. השירות לקהילה שבאגף לטיפול באדם המפגר רוכש שירותים ממפעילי מסגרות דיור ומעונות יום בקהילה29, והוא מפקח עליהן. על פי נתוני האגף לשנת 2004, אוכלוסיית החוסים במסגרות הדיור בקהילה מנתה כ-2,100 חוסים, ו-17,000 אנשים שסובלים מפיגור שכלי מתגוררים בביתם; אחת מדרכי הטיפול בהם היא שהייה במסגרות הטיפוליות של מעונות היום.

 

משרד הרווחה מחייב רק מסגרות בקהילה שיש בהן 13 חוסים ויותר להצטייד ברישיון להפעלת המסגרת על פי חוק הפיקוח על מעונות. הדבר אינו מתיישב עם החוק, אשר לפיו, תנאי לניהול מעון, גם אם מתגוררים בו שלושה עד שנים עשר חוסים, הוא מתן רישיון כחוק. על כך העיר מבקר המדינה למשרד הרווחה עוד בינואר 2003 בעקבות בירור תלונה שהגיעה לטיפולו כנציב תלונות הציבור. אולם עד מועד סיום הביקורת בדצמבר 2004, מסגרות הדיור בקהילה שמתגוררים בהן שלושה עד שנים עשר חוסים בכל מסגרת ממשיכות לפעול ללא רישיון.

 

בתשובתו למשרד מבקר המדינה בינואר 2005 ציין משרד הרווחה, כי לדעתו, לפי המצב המשפטי באותה עת, התקנות שעוסקות במתן רישיון למעונות ללוקים בשכלם חלות אך ורק על מעונות שיש בהם 13 חוסים ויותר, ובהיעדר תקנות שמתייחסות למעונות שבהם שוהים פחות מ-13 חוסים, אין למשרד אפשרות לתת להם רישיון. עוד ציין משרד הרווחה, כי באגף לטיפול באדם המפגר הוקמה ועדה האמורה לגבש הצעה לתקנות שתסדרנה את הנושא של תנאי רישוי למעונות של הדיור בקהילה.

 

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה, כי הסתמכות על המצב המשפטי ששרר במועד הביקורת תמוהה, שכן המשרד היה יכול לכלול בתקנות הפיקוח על מעונות (בקשה לרישיון), התשכ"ה-1965, דרישה לבקשת רישיון למעונות ששוהים בהם שלושה עד שנים עשר חוסים, דבר שלא נעשה במשך 39 שנים, ממועד חקיקת חוק הפיקוח על מעונות. מכל מקום, על פי החוק, מחובת הרישוי שנקבעה בו, ניתן לפטור רק מעונות שנוסדו ומתנהלים על ידי מוסדות ציבור וארגונים ציבוריים שהוכרו לצורך זה על ידי הממשלה.

 

2. במועד סיום הביקורת לא היה רישיון בר תוקף ל-16 מ-49 מעונות פנימייתיים לא-ממשלתיים שתפוסתם 13 חוסים ויותר. למחציתם פג תוקף הרישיון ב-31.12.03, ולמחציתם - עד ה-31.12.02, ולמעון אחד מהם - עוד ב-31.12.97.

 

בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2004 השיב המשרד, כי הוא נקט צעדי אזהרה נגד המעונות כדי לזרז את הליך רישוים. בשבעה מעונות כבר הושלם הליך הרישוי עד אותו חודש, במעון שתוקף רישיונו פג ב-1997 יושלם הליך הרישוי בתוך חודש, ובשמונת המעונות האחרים - ההליך יושלם בתוך שמונה חודשים.

 

יש לראות בחומרה הפעלת מעון לחוסים חסרי ישע ללא רישיון. יש לנקוט לאלתר צעדים המתבקשים על פי החוק והתקנות, כדי להבטיח את שלומם ובריאותם של אלפי החוסים הסובלים מפיגור שכלי במעונות ובדיור בקהילה שמפעיל משרד הרווחה.

השתתפות הורים וחוסים בהוצאות החזקה במסגרות טיפוליות

המדינה מספקת שירותי רווחה לנזקקים מכוח חוק שירותי הסעד, התשי"ח-1958, באמצעות לשכות הרווחה. הפנייה להכיר בזכאות של אדם לשירותי משרד הרווחה מוגשת בלשכת הרווחה ונבחנת בידי המשרד, בהתאם להוראות התקנון לעבודה הסוציאלית (להלן - תע"ס).

 

בפועל, את רוב שירותי הרווחה מספקים נותני שירותים. המשרד מפנה את הנזקקים, אלה המתגוררים במסגרות פנימייתיות ואלה המתגוררים בבתיהם ומבקרים במסגרות יומיות אל נותני השירותים, והוא הנושא באחריות לטיפול בהם. המשרד מממן את עלות החזקתם של חוסים במסגרות טיפוליות, בדרך כלל בהשתתפות הרשויות המקומיות. כמו כן משתתפים בעלות המימון גם הורי החוסים (כשחוסים הם קטינים) או החוסים בעצמם (כשהם בגירים).

 

ועדת התעריפים שבמשרד (להלן - הוועדה), שחברים בה נציגי המשרד ונציג משרד האוצר, קובעת את תעריפי החזקת החוסים שמשלם המשרד למסגרת.

 

ככלל, התעריף מחושב לחוסה ונגזר מעלות כוח אדם תקני והוצאות הדרושות לתפעול ותחזוקה של מסגרת בעלת גודל נתון. התעריף מתעדכן ומתפרסם מעת לעת. המשרד משלם למסגרת גם בעבור "הוצאות מיוחדות"30.

גביית תשלומים נוספים מההורים בידי נותני שירותים

בהוראות התע"ס קבע המשרד, שאת דמי השתתפות ההורים בהוצאות החזקתם של חוסים קטינים במסגרות יומיות וחוץ-ביתיות גובה ומעבירה למשרד הרשות המקומית, ואין לשלם סכומי כסף כלשהם ישירות לנותני השירות31. אשר לחוסים בגירים - המוסד לביטוח לאומי מקציב להם קצבת נכות כללית (להלן - הקצבה), ועל פי הוראות התע"ס, 80% ממנה הוא מעביר למשרד בעבור החזקתו של חוסה בגיר במסגרת, ואת 20% הנותרים הוא מעביר לאפוטרופוס של החוסה.

 

משרד מבקר המדינה בדק במשרד את סדרי השתתפות ההורים בהוצאות החזקתם של ילדיהם הקטינים ואת השתתפות החוסים הבגירים בהוצאות החזקתם במסגרות. הבדיקה נעשתה במסגרות שבאחריות אגף השיקום, האגף לטיפול באדם המפגר והיחידה לטיפול באדם עם אוטיזם שבאגף לשירותי תקון. להלן הממצאים:

 

1. הביקורת העלתה, כי נותני שירותים מסוימים דרשו מההורים סכומי כסף נוספים על דמי ההשתתפות שגבתה מהם הרשות המקומית (להלן- תשלומים נוספים). להלן דוגמאות:

 

למשרד הגיעו תלונות מהורים שילדיהם הושמו במעונות יום שיקומיים32, על גביית תשלומים נוספים מהם. במרס 2003 הודיעה המפקחת הארצית שבאגף השיקום למנהלי המעונות, כי גביית כסף מהורים לפעוט הזכאי למעון שיקומי היא בניגוד לחוק ולהוראות, וביקשה להפסיק זאת. באותו חודש היא אף פנתה להנהלת אחד המעונות בבקשה להחזיר להורים את הכסף ששילמו מהיום שבו אישר המשרד לשלם בעבורו.

 

גם מנהלת השירות לטיפול בקהילה באגף לטיפול באדם המפגר קבעה במסמך מינואר 2003, כי השתתפות ההורים תיעשה על פי התע"ס, ולארגונים המפעילים אין כל זכות לגבות מההורים דמי השתתפות נוספים.

 

מפרסום באינטרנט של אחת האגודות (להלן - האגודה) עולה, כי ההורים נדרשו לשלם מדי חודש 1,200 ש"ח נוספים כדי לקבל "שירותים מעל הסטנדרט שמשרד הרווחה מתקצב". נכתב שם, כי 20% מקצבת הנכות "חוזרים להורים, והסכום עוזר להם לשלם את התשלום החודשי" למעון.

 

בתלונה מאוקטובר 2002, התבקש המשרד לבדוק את גבייתם של התשלומים הנוספים. על פי התלונה, נדרשו ההורים לשלם ישירות לאגודה את התשלומים האלה: תשלום חודשי קבוע בסך 906 ש"ח; תשלום חד פעמי של 1,375 ש"ח בעבור התקנת מזגנים בהוסטל; תשלום שנתי של דמי חבר לאגודה; מימון טיפולי שיניים, ביגוד והנעלה ועוד.

 

בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר יו"ר האגודה, שתקן המשרד שנקבע למעונות יום ולדיור חוץ-ביתי הוא תקן חסר. תשלומי ההורים נועדו, לדבריו, לממן את העלאת רמת השירות שאינו ממומן על ידי המדינה, וההחלטה עליהם התקבלה בידי מוסדות האגודה, בהם שותפים ההורים.

 

משרד מבקר המדינה לא מצא, כי מנהלי יחידות המשרד שנבדקו הורו לבדוק תלונות על נותני שירותים שגבו כספים נוספים ישירות מההורים; ממילא לא בדק המשרד האם כספים אלה נגבו עבור שירותים הכלולים בתעריף ששימש בסיס לחוזה ההתקשרות בין המשרד לביו נותן השירותים. מסיבה זו אין למשרד מידע אם נותני השירותים גובים כפל תשלום, הן מהמדינה והן מההורים ומהחוסים הבגירים, בעבור אותם השירותים.

 

2. כאמור, המשרד מבצע בקרה חשבונאית על נותני השירותים, שנועדה, בין היתר, לבדוק לאילו מטרות שימשו הכנסותיהם.

 

במאי 2003 פרסם רואה חשבון תוצאות ביקורת חשבונאית שעשה על האגודה שנגדה, כאמור, הוגשה תלונה. הביקורת התבססה על דוחות כספיים לשנים 2000-2001. מעיון בדוחות אלה עולה, שהכנסות האגודה מ"השתתפות הורים" היו כ-2 מיליון ש"ח בשנת 2000 וכ-2.6 מיליון ש"ח בשנת 2001. מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה עלה, כי גם בשנת 2002 היו לאגודה הכנסות של כ-3.4 מיליון ש"ח מ"השתתפות הורים".

ועדת ההיגוי לא הנחתה את רואי החשבון להסב את תשומת ליבה לנותני שירותים שבדוחות הכספיים שלהם רשומות הכנסות מהשתתפות הורים. זאת כדי שהמשרד יוכל להתריע בפני נותן השירותים כי הוא פועל בניגוד להוראות המשרד, שלא לגבות תשלומים מההורים בנוסף להשתתפות המתבצעת באמצעות לשכות הרווחה.

 

משרד הרווחה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי הקים ועדה לבדיקת כל ההיבטים של גביית התשלומים הנוספים מההורים.

 

בדיקת הזכאות לשירותים במימון משרד הרווחה

העברת סמכויות שלטוניות למי שאינו עובד מדינה

תפקידים של קביעת מדיניות או תפקידי פיקוח נועדו לביצוע בידי עובד ציבור בלבד, והם אינם ניתנים להעברה לקבלן; כך פסק בית המשפט העליון33 בקובעו כי: "אין זה מתקבל על הדעת כי סמכויות סטטוטוריות יוענקו לאדם פרטי, שאיננו משרת במערכת שכוננה על פי דין או שאינו חלק ממערכת שלטונית מוגדרת, ואשר מעמדו, חובותיו וזכויותיו מתמצים אך ורק בכך שנמסרו לידיו סמכויות ביצוע".

 

משנות השמונים החלו משרדי הממשלה, ובכללם גם משרד הרווחה, להעסיק בתפקידים מקצועיים גם עובדים שאינם עובדי מדינה כמוגדר בחוק שירות מדינה (מינויים), התשי"ט-1959 34. העסקתם נעשית באמצעות רכישת שירותים מקבלנים - חברות כוח אדם, עמותות וכד'.

 

בשנת 1991 מינה נציב שירות המדינה ועדה בראשותה של המשנה ליועץ המשפטי לבדיקת "העסקה של כוח אדם בשירות המדינה מחוץ לתקן ושלא במעמד עובדים" (להלן - הוועדה). הוועדה הבחינה בין תפקידים שרק עובד מדינה צריך למלא לבין אלו שניתן להעביר את ביצועם לידי קבלן. הוועדה המליצה, כי קביעת זכאות לתשלום תיעשה בידי עובד מדינה.

 

בהמשך להמלצות הוועדה קבעה נציבות שירות המדינה בשנת 1992, כי "לא יועסק אדם במשרד בחוזה קבלני או כעובד חברת כוח אדם כאשר המשרה היא בעלת סמכויות סטטוטוריות (כגון רישוי, פיקוח וכדומה)".

 

1. הפנייה להכיר באדם כ"נזקק" הזכאי לקבל שירות מטעם משרד הרווחה על פי חוק שירותי הסעד, התשי"ח-1958, מוגשת באמצעות לשכת הרווחה של הרשות המקומית בצירוף דוח סוציאלי ובקשה למתן שירותים מסוימים לפונה. משפחת הפונה או האפוטרופוס שלו נדרשים לצרף לפנייתם, בין היתר, דוח אבחוני על הפונה.

 

הבדיקה העלתה, שהיחידה לטיפול באדם עם אוטיזם באגף לשירותי תקון (להלן - היחידה) ואגף השיקום רוכשים את שירותיהם של פסיכולוג קליני וקלינאית תקשורת35 שאינם עובדי המשרד, והם הקובעים מי זכאי לקבל שירותים במימון המשרד. קביעת הזכאות נעשית בהתבסס על אבחון שמצרף הפונה לבקשתו. יצוין, כי הפסיכולוג וקלינאית התקשורת מקבלים החלטה בלי שהם בודקים בעצמם את הפונים. ההחלטות של הפסיכולוג סופיות, מאחר שלא נקבע שום מנגנון המאפשר לפונה להגיש ערר על דחיית בקשתו.

 

2. על הבעייתיות שבהעסקת אדם שאינו עובד מדינה בתפקיד המעניק לו סמכות לקבוע זכאות לקבל שירותים במימון המשרד עמד גם מנהל אגף השיקום. במכתב מיוני 2004 למנהלת אגף משאבי אנוש הוא הדגיש, בין היתר, כי אין להפריט את מערכת בדיקת הזכאות לשירותים, וציין, כי מופעלים לחצים על קובעי זכאות.

 

נוכח פסיקתו של בית המשפט העליון ולאור הנאמר בדוח הוועדה ובהוראת הנציבות, בתפקידים שכרוכים בקביעת זכאות למתן שירותים במימון המדינה מתבקש להעסיק עובדי מדינה. יובהר, שמשרד מבקר המדינה אינו רואה פגם בעצם מתן עצה או המלצה בדבר זכאות בידי נותני שירות, בתנאי שאלה נבחנות על ידי עובדי המדינה, והם אלה שקובעים את הזכאות.

 

משרד הרווחה השיב למשרד מבקר המדינה כי "במשך שנים רבות המשרד ניצב מול החובה למלא תפקידים מכוח חקיקה והחלטות ממשלה אך זאת בלא שהאחריות תלווה בהקצאת כ"א ממשלתי. מצב זה יוצר דילמה בין ביצוע התפקיד הסטטוטורי ע"י גיוס כ"א ממקורות תקציביים (ולא בתקן) לבין אי ביצוע משימות שבחוק או החלטות ממשלה. בנסיבות אלה משרד האוצר נהג תמיד להכתיב לקניית שירותים ולא נענה לדרישות המשרד להקצאת כ"א בתקן".

 

בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2005 מסר אגף החשב הכללי, כי "בימים אלה מתבצעת בחינה כוללת של הסדרי העסקת כ"א במשרד הרווחה ... תפקידים סטטוטוריים אשר נדרשים לתת הנחיות ולקבל החלטות בשם המדינה, מחוייב שיהיו תקניים. החשב הכללי לא נתן לגיטימציה להסדרים עוקפים תקינה".

 

משרד מבקר המדינה מעיר, כי אם משרד הרווחה נתקל בבעיה להקצות תקנים למילוי תפקידים מכוח חקיקה, היה עליו להעלות סוגייה זו בפני השר הממונה.

 

ריבוי הליכים לקביעת זכאות

במצב ששרר בעת הביקורת, אדם הסובל ממוגבלות שהיה זכאי לקבל שירותים מכמה גורמים ממשלתיים נאלץ לעבור הליכי אבחון להכרה בזכאותו אצל כל גורם בנפרד. לדוגמה, ילד אוטיסט זכאי לקבל שירותים ממשרד הרווחה, ממשרד הבריאות, ממשרד החינוך ומהמוסד לביטוח לאומי, ולכל גוף יש הליכי אבחון משלו לצורך הכרה בזכאות לקבלת השירותים. התברר, למשל, שבמחוז תל אביב ילד שהוכר כאוטיסט הזכאי לגמלת ילד נכה מהמוסד לביטוח לאומי, לא הוכר כאוטיסט בידי משרד הרווחה. לשם ייעול ההליכים והקלה על הפונים ראוי שהגופים האלה יקבעו במשותף הליך אבחון מוסכם, ולפי תוצאותיו יקבע כל אחד מהם אלו שירותים הוא ייתן לפונה.

 

בתשובתו מסר משרד הרווחה, כי אכן צריכה להיות אחידות בהכרה בזכאות לקבל שירותים ממשרדי הממשלה השונים, אולם לדבריו, ניסיונותיהם של המשרדים הנוגעים לעניין לשתף פעולה זה עם זה בנושא הזה לא צלחו.

 

לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי להעלות את הסוגיה לדיון בדרג שרים, ואם יהיה צורך בכך - להפנותה אף לממשלה.

ההתקשרויות עם נותני שירותים

מבחנים לבחירת הספק במכרז

במכרזים לשירותים חברתיים במשרד הרווחה מדורגים המתמודדים על פי אמות מידה של איכות, ניסיון, חוסן כלכלי והתאמת המבנה שיועמד לטובת השירות. המשרד קובע מראש את המחיר, כך שאין הוא מרכיב בתחרות. במכרזים של משרד השיכון, לעומת זאת, ניתן משקל גם למחיר. משרד הבריאות, שעד כה נמנע מלבחור את ספקיו במכרז בגין חוות דעת משפטית שקיבל אשר לפיה ההתקשרות עמם פטורה ממכרז, החליט סמוך לתום הביקורת לבחון את אפשרות בחירתם במכרז.

 

באוגוסט 2000 החליטה הממשלה36, כי יש להקים צוות בראשות החשב הכללי כדי לקבוע נוהל שלפיו המכרזים לרכישת שירותים חברתיים יכללו, מלבד אמות מידה של איכות, גם אמות מידה של מחיר בהתבסס על רמת השירות הקיימת. הצוות היה אמור להגיש את המלצותיו עד 1.6.2001.

 

עד מועד סיום הביקורת - ארבע שנים לאחר החלטת הממשלה ויותר משלוש שנים לאחר המועד שקבעה הממשלה - לא גיבש הצוות נוהל כאמור.

תנאי התקשרות לאספקת שירותים חברתיים

התקשרויות לצורך רכישת שירותים חברתיים הן לרוב התקשרויות ארוכות טווח ומורכבות מאוד, ועלותן רבה. מכרז שנוסח ועוצב כראוי פעם אחת יכול לשמש דוגמה ולהיות לעזר במכרזים רבים אגב עריכת שינויים מועטים בלבד.

 

בשנת 2000 התקשר משרד העבודה והרווחה37 עם יועץ לצורך הכנת מחקר השוואתי בנושא "התקשרות המדינה במכרז לצורך רכישת שירותי סעד" (להלן - המחקר). המחקר הוגש למשרד בנובמבר 2000, ולהלן עיקרי ההמלצות:

 

יש לפרט מטרות ויעדים מדידים, אגב שימת דגש על תפוקות הספק; יש לקבוע את אמות המידה שעל פיהן ייבחר ספק השירותים, ואת משקלה היחסי של כל אמת מידה; יש לנסח "הסכם רמת שירות" ובו מנגנון להערכת רמתו, שעל פיו ייקבע אם הספק עומד ביעדים שלהשגתם התחייב; ראוי לכלול בהסכם מנגנון לתמרוץ הספק (למשל מנגנון "קנס-פרס"); בהתקשרויות מסוג "בית לחיים"38 ראוי לשים דגש על הקטנת הסיכונים הכרוכים בהתקשרות עם ספק חיצוני על ידי מתן משקל לאמות מידה כגון ניסיונו של הספק וחוסנו הכלכלי; יש לכלול בהסכם "מנגנון הסלמה", הקובע מה יקרה אם הספק לא יעמוד בהתחייבויותיו, ו"מנגנון היפרדות", המסדיר את חיובי הצדדים במצב של הפסקת ההתקשרות; על החוזה להגדיר את התנאים ואת הנסיבות שבהן תהיה הרשות רשאית להאריך את ההתקשרות בלי לצאת למכרז חדש, את תקופת ההארכה של החוזה ואת מספר ההארכות שיותרו.

 

בביקורת נמצא, כי הנהלת משרד העבודה והרווחה לא דנה בממצאי המחקר שהזמינה, אף שחלפו ממועד הכנתו כמעט ארבע שנים.

 

בתשובתו למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2004 השיב משרד האוצר, כי הוא ומשרד הרווחה נסמכים על המחקר האמור והמלצותיו בקביעת מדיניות אספקת השירותים על ידי גורמים חוץ-ממשלתיים. עם זאת, נותרו סוגיות אחדות שעליהן נדרשת הממשלה לתת את דעתה בהתקשרות עם ספקים לשם רכישת שירותי רווחה, ובהן: התקשרויות ארוכות טווח להפעלת "בית לחיים", קביעת מנגנונים להחלפת מפעיל מסגרת של "בית לחיים", מדידת איכות השירות, תפוקותיו ותגמול הספק בהתאם וכן קביעת המחיר כאמת מידה לבחירת הספק. משרד מבקר המדינה מעיר, כי סוגיות אלה הן מרכזיות בעניין רכישת שירותים חברתיים. עוד הוסיף משרד האוצר בתשובתו, כי לצורך בחינת הסוגיות האמורות מינה החשב הכללי, בספטמבר 2004, ועדה בראשות סגנית בכירה לחשב הכללי ובהשתתפות נציגי משרד האוצר והרווחה, ומסקנותיה צפויות להתפרסם במהלך שנת 2005.

 

משרד מבקר המדינה בחן את אופן התקשרות לרכישת שירותים חברתיים במשרד הרווחה, במשרד השיכון ובמשרד הבריאות. להלן יובאו תוצאות הבדיקה.

משרד הרווחה

1. משרד הרווחה לא עשה שימוש במדדי הערכה האמורים לשקף את איכות השירות ולסייע לבחירת המציע הטוב ביותר ולהמרצתו למתן שירות ברמה גבוהה. המשרד גם לא כלל בחוזים לניהול מסגרות יעדים מדידים שהספקים נדרשים לעמוד בהם ואף לא כלל מנגנון המתמרץ את הספק לביצוע מיטבי של חובותיו על פי החוזה.

 

2. היפרדות מספק שמעניק שירותים מסוג "בית לחיים" והחלפתו באחר היא משימה מורכבת וסבוכה, שכן שירותים אלה כרוכים בטיפול מתמשך, מצריכים מטפלים מנוסים בעלי מומחיות ומיומנות ייחודיים, ופעמים רבות הם כרוכים גם בקשר אישי בין המטופל לבין המטפל.

 

בביקורת נמצא, כי בהסכמים לניהול מעונות במשרד הרווחה נאמר, כי במקרה שתנאי ההסכם מופרים, רשאי המשרד לבטל את ההתקשרות עם נותן השירות ולמצוא פתרונות לחוסים. במקרה כזה המפעיל נדרש להחזיר לממשלה את ההוצאות הקשורות במציאת פתרונות חלופיים.

 

לא נאמר בחוזים מה הן חובותיו של נותן השירות באשר לחוסים שהועברו למקום אחר, כגון העברה מסודרת של התיקים הרפואיים שלהם למפעיל החדש ועוד. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי לכלול בחוזים הסדר היפרדות מפורט שיאפשר לספק המחליף להיכנס לתפקיד אגב מזעור הזעזועים לחוסים.

 

3. אחד האמצעים להקטנת הסיכון הכרוך בהתקשרות ארוכת טווח להספקת שירותי סעד הוא התקשרות עם כמה ספקים, כדי שלספק אחד לא תהיה בלעדיות על שירות מסוים, ואם תופסק ההתקשרות עם אחד מהם, יוכל המשרד להחליפו מיד באחר.

 

אגף השיקום במשרד הרווחה התקשר בשנת 2000 עם עמותה מסוימת (להלן - עמותה א'), לאחר זכייתה במכרז לאספקת שירותי סיוע לחירשים. בסוף שנת 2003 החלו להתקבל במשרד תלונות של זכאים בדבר אי-קבלת השירותים שהעמותה אמורה הייתה לספק. לאחר חודשים אחדים החל המשרד בבדיקה שאימתה את התלונות, ולאחר בדיקה חשבונאית, שהעלתה שעמותה א' היא למעשה חדלת פירעון, הפסיק המשרד את ההתקשרות עמה והתקשר עם עמותה אחרת. מסוף שנת 2003 ועד נובמבר 2004 לא ניתנו למעשה שירותי התמיכה בתקשורת לצרכנים הזכאים להם.

 

ההתקשרות עם ספק אחד בלבד גרמה לכך שבמשך חודשים ארוכים לא ניתנו למעשה שירותי התמיכה בתקשורת לצרכנים הזכאים להם. ראוי, כי במכרזים המיועדים להספקת שירותים חיוניים לאוכלוסיות נזקקות, ישקול המשרד לקבוע יותר מזוכה אחד על מנת להבטיח את רציפות השירות המסופק אם מופסקת ההתקשרות עם זוכה במכרז. בין השאר, יש לשקול את השפעת המהלך על מחיר השירות, הן לטווח הקצר הן לטווח הארוך.

 

משרד הבריאות

הבדיקה העלתה, כי גם משרד הבריאות לא עשה שימוש במדדי הערכה לצורך הערכת הספק. כמו כן, החוזים לניהול מסגרות שיקום אינם מגדירים את חובות הספק לחוסים שהועברו למסגרת אחרת.

משרד השיכון

1. משרד השיכון הכין מדדי הערכת איכות לספקים לקראת מכרזים. כמו כן, במהלך ההתקשרות עמו המשרד ממלא גיליון ציונים לכל מעון לזקנים בתחומי הערכה שונים, המעובדים למדדי איכות השוואתיים ומאפשרים את דירוגו של כל ספק בכל תחום הערכה ובסך הכל. כדי שההערכה תהיה מועילה ובת השוואה, עליה להסתמך ככל האפשר על מדדים אובייקטיביים.

 

בביקורת נמצא, כי המשרד הגדיר אמנם תחומי הערכה, אך הם הוגדרו בצורה רחבה ללא התוויה מספקת של אמות המידה למתן הציונים בהם.

 

2. ראוי, שהמשרד יפעל ליידע את הגורמים המפעילים באשר לאותם מדדי הערכה, כדי להניע במהלך תקופת ההתקשרות את הגורמים המפעילים לשפר את דרכי ניהולם של המעונות לזקנים.

 

משרד השיכון לא נהג להעביר לידיעת מפעילי המעונות לזקנים את ציוניהם. בכך נמנעה ממנו הפעלתו של כלי ניהולי שיכול היה להניע את החברות לשפר את תפקודן במהלך ההתקשרות.

 

משך ההתקשרות

בהוראות התכ"ם נקבע, כי תקופת ההתקשרות בחוזה לביצוע עבודה או לרכישת טובין או למתן שירותים תותאם לאופי העסקה, אך בדרך כלל לא תהיה יותר משנתיים בכפוף לחוק התקציב ולתקנותיו. באישור ועדת המכרזים ובהחלטה מנומקת ומתועדת שלה אפשר לכלול בחוזה סעיף המאפשר להאריך את משך ההתקשרות (לאחר מכרז) לתקופה נוספת, יותר משנתיים, אם אושר לכך תקציב רב-שנתי מתאים או אם הותנה החוזה באישור תקציבי מדי שנה בשנה.

 

בבדיקה נמצא, כי משרד הרווחה קשור עם גופים רבים המנהלים מסגרות מסוג "בית לחיים" כמו מעונות ומסגרות דיור בקהילה למפגרים, בחוזים שהסתיימה התקופה הקבועה בהם (לרבות תקופת ההארכה): נמצאו 24 חוזים לניהול מעונות למפגרים שנחתמו באמצע שנות התשעים לתקופה של שנתיים, ובהם סעיף של אופציה להארכה לתקופה של שנה נוספת, אלא אם הודיע צד אחד למשנהו בכתב על רצונו שלא לחדש את ההסכם, וזאת חצי שנה לפני תום מועד ההסכם. ואולם מאז לא הוארך תוקף החוזים. גם בחסות הנוער התנהלו 32 מ-43 ההוסטלים הלא-ממשלתיים במועד עריכת הביקורת בלא חוזה בתוקף עם המשרד.

 

משנת 2002 שינה המשרד את נוסח החוזים החדשים, כמו חוזה הפעלת מסגרת דיור בקהילה לאנשים שלוקים בפיגור שכלי, לשם קיום "בית לחיים", בהתאם לחוות דעת של היועץ המשפטי דאז של המשרד. תוקף החוזים לשנה, ולמשרד שמורה הזכות להאריך את תוקפם, בשינויים נדרשים, לשנה נוספת בכל פעם בכפוף למגבלות חוק התקציב ולקיום תנאי ההסכם על ידי המפעיל.

 

ביוני 2004 מינה מנכ"ל המשרד צוות לגיבוש הצעות לייעולה ולשיפורה של עבודת המשרד בתחום מנגנוני הרכש הציבורי. באוגוסט באותה השנה המליץ הצוות למנכ"ל לפטור ממכרז מסגרות כ"בית לחיים" במסגרת הוראות תקנה 3 לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993, בשל הקושי לשנות מסגרות לקבוצות אוכלוסייה ייחודיות שהוא מטפל בהן.

 

יצוין עוד, כי בעקבות תיקונים לחוק עסקאות גופים ציבוריים (אכיפת ניהול חשבונות ותשלום חובות מס), התשל"ו-1976, החל משנת 2003 כוללים חוזים חדשים עם כל נותן שירות בהתקשרות בסכום גדול מ-35,000 ש"ח תצהיר חתום בידי נותן השירות, שלפיו הוא לא עבר עבֵרות לפי חוק עובדים זרים (איסור העסקה שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים), התשנ"א-1991, ולפי חוק שכר מינימום, התשמ"ז-1987.

 

המשרד לא שינה את החוזים הישנים, לא חידשם, כאמור, ואף לא דרש מנותני השירותים החתומים עליהם להוסיף תצהירים כאמור.

מניעת ניגוד עניינים

כדי למנוע חשש לניגוד עניינים על בעל תפקיד במשרד לא להיות מעורב בהליך העלול להשפיע על עמותה או על חברה הקשורה לקרוב משפחה שלו.

 

1. במחוז תל אביב והמרכז של רשות חסות הנוער פועלות 19 מסגרות, בהן ארבע המופעלות על ידי עמותה מסוימת (להלן - עמותה ב').

 

המפקחת על הטיפול במחוז, העוסקת בהנחיה, בפיקוח ובבקרה על תהליכים טיפוליים במעונות, היא אשתו של גזבר עמותה ב'. הבדיקה העלתה, כי היא קיימה פיקוח ובקרה על מעון שעמותה ב' מפעילה. במסגרת הבדיקה נדרשה המפקחת לעסוק בנוכחותם של עובדים וכוננים בהשוואה לסידור העבודה, בעבודה בפועל מול תכנית, בסדר ובניקיון וכד'. בכך נמצאה המפקחת במצב המעלה חשש לניגוד עניינים, והיה עליה אפוא להימנע מלעסוק בפיקוח על אותה העמותה.

 

2. אגף השיקום במשרד הרווחה פרסם באוגוסט 2002 מכרז להפעלת מעונות יום שיקומיים לפעוטות בגילאי שנה עד שלוש שלהם מגבלות. המעונות האלה מופעלים מכוח חוק מעונות יום שיקומיים, התש"ס-2000, ומכוח נוהל זמני מנובמבר 2001 (להלן - הנוהל הזמני). על פי הנוהל הזמני, בהליכי ההפניה וההשמה של ילד במעון מעורבת לשכת הסעד המקומית (להלן - מחלקת הרווחה). בינואר 2003 נקבעה בעקבות מכרז רשימה של 24 מציעים המורשים להפעיל מעון יום שיקומי (להלן - הרשימה); הם הורשו להפעיל 29 מעונות כאלה39. הוועדה קבעה כי המפעילים ייבחרו בסבב מחזורי, בהתאם לצורכי המשרד ובכפוף לשיקוליו המקצועיים והתקציביים.

 

אחת החברות הזוכות (להלן - החברה) התאגדה ונרשמה בסמוך למועד פרסום המכרז. היא הציעה להפעיל שני מעונות יום שתקים ביישובים בצפון הארץ, ובהם יישוב א'.

 

למסמכים שהעבירה החברה לוועדת המכרזים של המשרד צורף מכתב שבו ציינה כי עובדיה הם אנשי מקצוע בני משפחה אחת שבחרו לעסוק במקצועות טיפוליים שונים, כולל מורה לחינוך מיוחד (המשמשת מנהלת החברה) ובעלה, שהוא עובד סוציאלי המנהל את מחלקת הרווחה ביישוב א' (להלן - מנהל המחלקה), שהיא המפנה מטופלים למוסדות רווחה, והיא תפנה מטופלים למעון שיוקם.

 

על אף החשש לניגוד עניינים של מנהל המחלקה בגלל תחום הפעולה של החברה שבניהול אשתו, הוועדה לא שקלה חשש זה בדיוניה.

 

בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר מנהל המחלקה, כי במקרה המתואר אין מדובר בניגוד עניינים, אך בשל ערנותו לכל חשש לניגוד עניינים, הוא המליץ לאשתו להעביר את החברה לידיים אחרות לפני שיתחיל המעון לפעול, והיא אמנם עשתה זאת בינואר 2004, ומאז "אין לה כל קשר לחריגה הנ"ל".

 

היערכות משרדי הממשלה לרכישת שירותים חברתיים ממקורות חוץ

עקרונות פעולה

סוגיית המותר והאסור בהעברת פעילויות ממשלתיות לספקים חיצוניים העסיקה כמה ועדות בארץ ובחו"ל. בכמה מדינות (למשל, ניו-זילנד40 וצרפת41) ובארגון לשיתוף פעולה כלכלי ולפיתוח (OECD) 42 נקבעו קווים מנחים בנושא ובהם: שיתוף נציגות העובדים בשלבים מוקדמים של ההליך; הקמת מערך פיקוח ומדידה; השוואת עלויות בין השירות הממשלתי לשירות החיצוני, כולל הערכת סיכונים, גורמי תלות, ומשמעות איבודו של הידע שנצבר במשרד; שאיפה לאחידות בחוזי ההתקשרות עם עמותות כדי לצמצם את הוצאות המשא ומתן החוזר על עצמו; הערכת התועלת והכדאיות של המדיניות; הקפדה על עקרונות השקיפות, על רציפות השירות המסופק, על התייחסות שווה לצרכני השירות ועל בחינת יכולותיו המקצועיות והפיננסיות של המציע; דיווח כספי ודיווח על איכות השירות אחת לשנה.

 

עבודת מטה: באפריל 1992 החליטה הממשלה43 בהמשך לדוח ועדת קוברסקי44, על "קריטריונים להעברת שירותים ותפקידים המבוצעים על ידי הממשלה לגורמים חוץ-ממשלתיים או ביטולם", שעיקרם: אין לפגוע בסמכויות שלטוניות של הממשלה ובאפשרותה לפקח על מתן השירות; אפשר להעביר שירות או תפקיד כשאופיו עסקי; רמת השירות לא תיפול מרמת השירות הממשלתי; העברת השירות או התפקיד אינה מנועה מבחינה חוקית או נורמטיבית; לשירותים ממקורות חוץ יתרון מבחינת עלות-תועלת למשק הלאומי; העברת השירות תסייע להתייעלות השירות הציבורי, לגמישות בהעסקת כוח אדם ולחיסכון בתקציב המדינה.

 

הממשלה גם קבעה בהחלטתה, כי יוקם צוות45 שימליץ לוועדת השרים לענייני תיאום ומינהל על ביטול שירותים או על העברתם לספקים שאינם ממשלתיים, בהתאם לקריטריונים שלעיל.

 

נציבות שירות המדינה ומשרד האוצר לא נהגו להביא לוועדת השרים לענייני תיאום ומינהל המלצות לביטול שירותים או תפקידים ממשלתיים או להעברתם לספקים חוץ-ממשלתיים, בניגוד להחלטה האמורה.

החלטות של הממשלה לבטל שירותים ותפקידים בעלי אופי עסקי או להעבירם לספקים שאינם ממשלתיים התקבלו בדרך כלל שלא על פי הקריטריונים שעליהם החליטה הממשלה באפריל 1992, ובכלל זה בלי בדיקת עלות-תועלת מנקודת ראותו של המשק הלאומי ובלי בדיקת ההשלכות על תקציב המדינה. בעבר כבר עסק משרד מבקר המדינה באי-קיום עבודת מטה נאותה לפני גיבוש החלטות ממשלה וקבלתן46.

מרבית החלטות הממשלה על העברת תפקידים לספקים חוץ-ממשלתיים יצאו לפועל באופן חלקי או כלל לא.

 

להלן דוגמאות להחלטות ממשלה שלא בוצעו עד סיום הביקורת (דצמבר 2004):

 

בשנים 2004-1997 קיבלה הממשלה חמש החלטות על סגירת שניים לפחות ממרכזי ההכשרה המקצועית שבמשרד התעשייה המסחר והתעסוקה או על העברתם להפעלה בידי גופים חוץ-ממשלתיים; באותן שנים הממשלה גם קיבלה ארבע החלטות להעביר שני מוסדות פנימייה למפגרים שבאחריות משרד הרווחה מבעלות ממשלתית לבעלות עמותה ציבורית או גוף פרטי47.

 

במהלך השנים העבירו משרדי ממשלה לספקים חוץ-ממשלתיים גם שירותים שאינם בעלי אופי עסקי. מן הראוי היה שאותם המשרדים ייפנו לממשלה לאחר עבודת מטה בין-משרדית, בצירוף הצעה להעביר שירותים חברתיים לספקים חוץ-ממשלתיים כאמור. הצעה כזו ראוי שתכלול תשתית עובדתית (איסוף מידע ונתונים בתחום המדובר), הצגת הצעות חלופיות ובחינתן והצבעה על החלופה המועדפת ועל הנימוקים לבחירתה. זוהי עבודת המטה המסודרת הנדרשת לצורך קבלת החלטות בממשלה48.

בדיקה בכמה משרדי ממשלה העלתה, כי לא נקבעה מדיניות כוללת וכן לא נעשתה עבודת מטה לקראת העברת שירותים ממשלתיים לספקי חוץ. להלן שתי דוגמאות ממשרד הרווחה:

1. משרד העבודה והרווחה הפעיל עד תחילת שנות התשעים 11 מעונות פנימייה ממשלתיים לטיפול באדם המפגר וכ-20 מעונות לא ממשלתיים. עם הזמן יזם המשרד הקמה של מעונות נוספים בהפעלת גופים ציבוריים ופרטיים ובמימון המשרד. כמה שנים אחר כך הופרטו שני מעונות ממשלתיים, אולם הדבר נעשה רק לאחר שנקרתה למשרד "הזדמנות" (במקרה אחד - עמותה ביקשה מהמשרד להפעיל מעון למפגרים, במקרה אחר - גג מעון קרס והיה צורך למצוא פתרון לחוסים בו). במועד סיום הביקורת (דצמבר 2004) פעלו תשעה מעונות ממשלתיים ו-49 מעונות לא ממשלתיים.

2. חסות הנוער הגדילה בתקופה 1995-2004 את מספר ההוסטלים שאינם ממשלתיים שאת שירותיהם היא רוכשת מ-22 ל-43. גם הגידול הזה בוצע בלא החלטה על מדיניות כוללת ובלא בחינה כוללת של התועלת הטיפולית והכלכלית-תקציבית.

 

משרד העבודה והרווחה אמנם הקים בשנת 1998 יחידה להפרטת שירותים שבראשה עמד מנהל תחום בכיר (הפרטה) (להלן - הממונה על ההפרטה). הממשלה החליטה49 להטיל על הממונה על ההפרטה לתכנן, לרכז ולקדם את העברתם של המוסדות הממשלתיים להכשרה מקצועית ושל מוסדות פנימייה למפגרים לידי גורמים חוץ-ממשלתיים או לקדם את סגירתם. הממונה על ההפרטה הכין כמה ניירות עמדה בנוגע להפרטת שירותי רווחה, ואף ניסה לקדם, בשיתוף משרד האוצר, את החלטות הממשלה האמורות בנוגע למעונות למפגרים.

 

אולם ניירות העמדה של הממונה על ההפרטה לא הועברו לתגובת האגף להכשרה ולפיתוח כוח אדם במשרד50 או לידיעתו, ולא נמצא שבמשרד התנהלו דיונים בנוגע להם. הממונה על ההפרטה הועסק במשרד עד שנת 2001, ולאחר מכן פרש.

 

במאי 2003 מינה מנכ"ל משרד הרווחה צוות לפיתוח מדיניות המשרד בנושא החברה האזרחית והמגזר השלישי. בינואר 2004 הגיש הצוות להנהלת המשרד את המלצותיו. הצוות הציע לקבוע את התפקידים שהמשרד חייב לבצע בעצמו מבחינה מקצועית, חברתית ואידיאולוגית, בשים לב לקבוצות האוכלוסייה שהמשרד אחראי להן מתוקף החוק. לדעת הצוות, על המשרד להקים "ועדת מדיניות ותיאום" כגוף קבוע, בשיתוף נציגים של המגזר, שתעסוק באופן מתמשך בשאלות המדיניות והעבודה השוטפת של המשרד מול מוסדות המגזר השלישי הפועלים בתחומם. המשרד ישאף לשתף את ארגוני המגזר הנוגעים לתחומי הפעולה שלו באמצעים שונים.

 

בהמשך להמלצת הצוות, בתחילת מאי 2004 מינה מנכ"ל המשרד ארבע ועדות: ועדת מדיניות והדרכה; ועדת התקשרויות ותמיכות; ועדת שלטון מקומי; ועדת היגוי לריכוז הצוותים. שלוש הוועדות הראשונות התבקשו לערוך דיונים ולהעביר לוועדת ההיגוי את סיכומי הדברים הראשוניים עד תחילת ספטמבר 2004. בנובמבר 2004 טרם הגישו הוועדות את סיכומיהן לוועדת ההיגוי.

 

לדעת משרד מבקר המדינה, בפעולת המשרד יש התקדמות חשובה; אבל בה בעת על משרד האוצר או על נציבות שירות המדינה להרחיב את ההוראות ולכלול בהן את כלל משרדי הממשלה העוסקים ברווחה, ובהם משרד הבריאות, משרד השיכון ומשרד החינוך, ולשתף בהכנתו את נציגיהם. כמו כן, על המדריך האמור לכלול גם כללים ועקרונות להעברת פעילויות לארגונים שאינם שייכים ל"מגזר השלישי" כגון חברות פרטיות.

 

נוהל לשיתוף פעולה בין משרדי הממשלה לבין עמותות: עוד בשנת 1988 קבע היועץ המשפטי לממשלה נוהל שמטרתו להסדיר במשרדי הממשלה את שיתוף הפעולה עם עמותות.

 

בנוהל נקבעו העקרונות שינחו את משרדי הממשלה בבואם לשקול אם לשתף פעולה עם עמותות ובהם בחינה ושקלול של יתרונות העמותה וריכוז מידע עליה כדי לבחון את מידת התועלת שבשיתוף הפעולה עמה. הנוהל קובע גם סייגים לשיתוף פעולה עם עמותות, ובהם אי-העברת פעילויות שכרוכות בסמכויות שלטוניות של המשרד לעמותות.

 

הבדיקה במשרד הרווחה, במשרד הבריאות ובמשרד השיכון העלתה, כי הם העבירו פעולות לעמותות, אך לא בדקו את היתרונות והחסרונות של ההעברה; משרדים אלה לא ריכזו את המידע המצטבר מהתקשרותם עם עמותות ולא ניהלו תהליך של הפקת לקחים שיאפשר להם לבחון את מדיניותם. יוצא, אפוא, שהם לא נהגו לפי אמות המידה שבהנחיות היועץ המשפטי בכל הקשור לקשריהם עם העמותות שמהן רכשו שירותים.

שיתוף ידע בין משרדי הממשלה

יש חשיבות לכך שמשרדים העוסקים בתחומים דומים, יחלקו ביניהם את הידע שצברו, למשל באשר לאופן ההתקשרות עם תאגידים; לנושאים שיש לכלול בחוזי ההתקשרות עמם ולמנגנוני הפיקוח התפעולי-מקצועי והכספי-חשבונאי. בדרך זו יוכלו המשרדים להפיק את המרב זה מפעולתו של זה. גופים לא ממשלתיים אחדים נותנים שירותים לכמה משרדי ממשלה בעת ובעונה אחת, ועל כן ראוי שהמשרדים האלה יסדירו החלפת מידע על אודותיהם ואף יתאמו ביניהם את הפיקוח עליהם.

 

נמצא, כי לא היה שיתוף פעולה ולא הייתה העברת מידע בין המשרדים שנבדקו, חוץ משיתוף הפעולה שבין משרד הרווחה למשרד השיכון, הקשור לניהול משותף של מעונות לזקנים.

 

למשל, למשרד הבריאות ולמשרד הרווחה חוזים לרכישת שירותים חברתיים ואלה עשויים לשמש להפקת לקחים; למשרד הרווחה הוגשו מסקנות מחקר שיזם בעניין אופן ההתקשרות לרכישת שירותים חברתיים (ראו לעיל); משרד הבריאות הכין באוקטובר 2001 דוח ביקורת בנושא ניהול מסגרות שיקום שמפעיל האגף לבריאות הנפש, שבעקבותיו הוא עשה תיקונים בחוזי רכישת שירותי שיקום בקהילה לנפגעי נפש. בסוף פברואר 2004 הוגשה למשרד הבריאות טיוטת דוח ביקורת נוסף בנושא דרכי הבקרה הכספית של המשרד על פעולותיהן של אותן המסגרות. כמה מהממצאים שהועלו בדוחות הביקורת נגעו למשרדי ממשלה אחרים.

 

רצוי, כי לצורך ייעול עבודת משרדיה תשקול הממשלה הקמת פורום לשיתוף פעולה בין משרדי הממשלה העוסקים בתחומים דומים. בפורום הזה הם יחלקו ביניהם את הידע שצברו בנושאים משותפים.

כוח אדם לפיקוח על רכישת שירותים

הגידול שחל במספר המסגרות שאינן ממשלתיות הנותנות שירותים בעלי אופי ציבורי במקביל להקפאה או לצמצום שחלו במספר המסגרות הממשלתיות העוסקות בכך, מגביר את חשיבות הפיקוח ומחייב את הגדלת היקפו. מספרן של משרות הפיקוח יכול לגדול למשל בדרך של הסבת משרות של עובדי מדינה שנתנו שירותים למשרות פיקוח.

 

נש"מ היא יחידת סמך במשרד ראש הממשלה. על פי תקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר), תפקידי נציב שירות המדינה הם, בין היתר, לאשר את חלוקת התפקידים והסמכויות בין היחידות המינהליות ולהציע למשרדים ולממשלה שיטות עבודה יעילות כך שהמבנה הארגוני של המשרד הממשלתי יתאים את עצמו לשינויים בעבודת המשרדים51. המעבר מתפקידי ביצוע לרכישת שירותים מחייב גם את המשרדים המעורבים בתהליך וגם את נש"מ לבחון את תקני כוח האדם ובמידת הצורך לשקול ארגון מחדש.

 

משרד מבקר המדינה בחן את סדרי היערכות המשרדים ונש"מ לשינויים:

 

משרד הרווחה: המשרד לא יזם בחינה של המבנה הארגוני שלו כמתואר לעיל52. הבדיקה בנש"מ העלתה, כי גם היא לא בחנה בחינה שיטתית את המבנה הארגוני של משרד הרווחה ואת התאמת מספרן של משרות הפיקוח בו למגמת ההתרחבות שחלה ברכישת שירותי רווחה מידי עמותות וחברות.

 

משרד מבקר המדינה פנה במהלך הביקורת למשרד הרווחה וביקש לקבל את נתוני התקינה ואיוש כוח האדם בכמה אגפים במשרד בעשור האחרון על פי חלוקתם בין תקני פיקוח ובין תקני ביצוע. נתונים אלו חשובים לבחינת תהליכי שינוי כוח האדם במשרד.

 

בנציבות שירות המדינה ובמשרד הרווחה לא נמצא תיעוד באשר לשינויים שחלו בתקן באגפי המשרד בתקופה זו.

 

משרד מבקר המדינה השווה את נתוני שיא כוח אדם במשרות שעיסוקן תכנון וניהול בכמה מאגפי משרד הרווחה בשנים 1995 ו-2004 53. השוואה זו נועדה להעריך את התפתחות העסקתם של גורמי הפיקוח באגפים אלה.

 

מהנתונים עולה, כי באגפים שנסקרו פחת מספר משרות התכנון והניהול, ובכלל זה משרות פיקוח, בכ-16%. ההפחתה באה בד בבד עם הגדלת השירותים הנרכשים מגופים חוץ-ממשלתיים. לדוגמה, בחסות הנוער חל גידול של כ-65% במספר החוסים, של 56% במספר המסגרות המופעלות ושל 66% בתקציבי הפעלתן של המסגרות שאינן ממשלתיות; אך הגידול לווה בהפחתה של כ-31% בכוח האדם שהועסק בתכנון ובניהול, לרבות פיקוח.

 

בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין משרד הרווחה, כי הגדלת מספר המסגרות שאינן ממשלתיות מצריכה להגדיל את מספר תקני הפיקוח, אך לא אושרו לכך עוד תקנים. בעתיד ידרוש המשרד שאחוז מסוים מהתקנים שיופרטו יישאר בידיו ויומר לתקני פיקוח.

 

משרד האוצר מסר בתשובתו, כי אופי הפיקוח והיקף המשאבים המוקצים לכך נקבעים על ידי משרד הרווחה בהתאם לסדרי עדיפויותיו, ובסמכות משרד הרווחה להמיר תקני ביצוע ותקציבי ביצוע לפיקוח וכך להגדיל את מספר תקני כוח האדם המופנים למטרה זו.

 

מעונות יום שיקומיים: על פי חוק מעונות יום שיקומיים, התש"ס-2000 (להלן - החוק), שר הבריאות ושר הרווחה ימנו מפקחים מבין עובדי משרדם לעניין הפיקוח על מעון יום שיקומי. כאמור, בעקבות מכרז מאוגוסט 2002, נקבעו בינואר 2003 24 מציעים המורשים להפעיל 29 מעונות יום שיקומיים54. מילוי הוראות החוק מטיל על מפקחי משרד הרווחה מעמסה נוספת של בדיקת השירות הנרכש. לדעת משרד הרווחה, הוא זקוק לתוספת של שני תקני פיקוח ליישום החוק, ולדבריו, מאחר שהתקנים האלה לא נוספו, ספק אם יוכל לפקח כראוי על יישום החוק.

 

כאמור, שני המשרדים - משרד הבריאות ומשרד הרווחה - אחראים ליישום החוק ולנושא הפיקוח. על כן ראוי, במידת האפשר, שהמשרדים יתאמו ביניהם את הפיקוח גם כדי לא להכביד יתר על המידה על המעון המפוקח. עם זאת, במועד הביקורת, ביולי 2004, טרם הפעילו שני המשרדים מתכונת פיקוח משותפת.

הכשרת עובדי המשרד הממשלתי לניהול ההתקשרות והפיקוח עליה

רכישת שירותים ממקורות חוץ מותירה בידיו של עובד המדינה את הסמכות הסטטוטורית וכן את הסמכות המקצועית להנחות ולפקח ומונעת ממנו ניסיון מעשי, דבר שעלול לפגום ביכולת הפיקוח שלו, משום שלנותני השירותים יהיה ידע מקצועי רב יותר. על כן שומה על המשרדים ועל נש"מ לתת את דעתם לכישורים ולהכשרה הנדרשים ולמצוא לעניין זה פתרונות ראויים.

 

מהספרות המקצועית הדנה במעבר מביצוע ממשלתי ישיר לרכישת שירותי הפעלה מגופים ציבוריים למדים, כי במשרד הממשלתי נוצר בעצם עיסוק חדש שהוא "ניהול חוזה", או "ניהול התקשרות". ניהול חוזה מחייב רכישת מיומנות בדרך של לימוד והכשרה, שהם תנאי חיוני להצלחה ברכישת שירותים ממקורות חוץ55.

 

משרד השיכון לא נתן את דעתו על הכשרת עובדיו לניהול חוזים להפעלת מעונות לזקנים ולפיקוח על אותם החוזים.

מימון תחזוקת המבנים

הפעלת מסגרת טיפולית כרוכה בהוצאות על תחזוקת המבנה, וכן בהוצאות על ציודו, ויש שנדרשים לכך תקציבים ניכרים. כדי לצמצם את אי-הוודאות בתחום זה ולאפשר את ביצוע פעולות התחזוקה וההצטיידות באופן מיטבי ראוי לנקוט בעניין זה מדיניות תקציבית רב-שנתית ההולמת תכנית תחזוקה רב-שנתית. אחד האמצעים לכך הוא הקמה של "קרן" להבטחת מימוש פעולות התחזוקה.

 

הביקורת העלתה, כי במשרדי ממשלה שונים, ואף באותו משרד עצמו, נקוטות שיטות שונות למימון תחזוקת המבנים. למשל, במשרד השיכון, על המפעיל להפריש בכל חודש סכום מסוים מהכספים שהוא מקבל מהמשרד לקרן ייעודית לצורך תחזוקת מבנים, כלומר עלות התחזוקה היא חלק מהתעריף שהוסכם בין המשרד ובין המפעיל. במשרד הרווחה, באגף לטיפול באדם המפגר, יש קרן שיפורים ושיפוצים, שהמפעילים והמשרד מפרישים לה סכום חודשי מסוים.

 

עם זאת, אגפים אחרים של משרד הרווחה מעניקים תמיכות לצורך שיפוצים והצטיידות של מבנים על פי אמות מידה שקבע המשרד ופרסם, לפי סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 56. תמיכות כגון אלה ניתנות, בין היתר, למסגרות של חסות הנוער ולפעולות של אגף השיקום.

התמיכות במסגרות אלה משתנות מאוד משנה לשנה, ויש שהן פוחתות במידה רבה. לדוגמה, היקף התמיכות שנתן משרד הרווחה לשיפוצים ולהצטיידות במרכזי השיקום קטן בשנת 2003 בכ-4% ובשנת 2004 בכ-31%; בחסות הנוער התמיכות לשיפוצים, בנייה והצטיידות קטנו באותן שנים בכ-36% ובכ-31%, בהתאמה. שינויים אלה מגבירים את אי-הוודאות של המפעילים בדבר מציאת מקורות המימון לתחזוקת מבנים ועלולים לפגוע ביכולתם לתכנן כראוי את תקצוב פעולות התחזוקה לאורך זמן.

לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי הממשלה, ובמיוחד משרד הרווחה, לקבוע דרך פעולה אחידה למימון תחזוקת המבנים ולהסדיר את חובות המפעילים בנוגע לכך בחוזי ההתקשרות עמם.

מידע מטעם רשם העמותות והחשב הכללי על אודות תמיכות

הבחנה בלתי-ברורה בין תמיכה לבין רכישת שירותים מעמותות57 מעצימה את החשיבות של מסד נתונים מעודכן, אמין ומלא, המתפרסם באופן קבוע ומפרט את התמיכות שמעניקים משרדי הממשלה לעמותות. הנתונים האלה אמורים, בין היתר, להביא לידיעת המשרדים אם עמותה מסוימת ביקשה וקיבלה תמיכה ממשרדים אחרים, ואם כן - לאיזו מטרה.

 

בהתאם להחלטת ממשלה ממרס 1999 58, "משרדי הממשלה יעבירו את רשימת העמותות הנתמכות, סכומי התמיכות ומטרת ההקצבה לחשב הכללי ולרשם העמותות. רשם העמותות יכין קובץ עמותות מקבלות תמיכה מתקציב המדינה".

 

לפי הוראת תכ"ם, ירכז המשרד את כל המידע הקשור לתמיכה במוסד שמקבל ממנו כספי תמיכה, ויעביר דוח לחשב הכללי עד אחד ביולי59. בהתאם להחלטת ממשלה מאפריל 1997 60, אחת לששה חודשים יפרסם המשרד הממשלתי ברשומות את פרטי התמיכות שהוחלט להעניק לכל מוסד ציבורי. משרד הרווחה מפרסם באתר האינטרנט שלו את רשימת מוסדות הציבור שאושרה להם תמיכה לפי סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 61.

 

משרד מבקר המדינה השווה נתונים משנת 2002 בנוגע לעשרים עמותות המפעילות מסגרות של חסות הנוער ושל מעונות יום שיקומיים. ההשוואה נערכה בין הנתונים שמפרסם רשם העמותות בפרסום "תמיכות משרדי הממשלה בעמותות" לאלה שהוא מפרסם באתר האינטרנט של משרד הפנים, ובינם ובין הנתונים שהפיץ החשב הכללי באתר האינטרנט שלו ובין הנתונים שמפרסם משרד הרווחה באתר האינטרנט שלו.

 

1. מהנתונים עולה, כי באשר לשמונה עמותות יש אי-התאמה בנתונים של רשם העמותות בין הנתונים שהוא מפרסם באתר האינטרנט ובין הנתונים שהוא פרסם בפרסום הנפרד. לדוגמה, על פי נתוני הפרסום קיבלו שתי עמותות תמיכה בסך מאות אלפי ש"ח, ואילו לפי המידע באתר הן לא קיבלו תמיכה באותה השנה.

2. בחמישה מקרים (מהעשרים) יש אי-התאמה בין נתוני הרשם שפורסמו בפרסום הכתוב, ובין נתוני החשב הכללי שפורסמו באתר האינטרנט שלו62.

3. רק באשר לשלוש תמיכות מהעשרים נמצאו נתונים באתר משרד הרווחה, אך גם נתונים אלה לא תאמו את נתוני החשב הכללי ואת נתוני רשם העמותות.

הפקת לקחים

1. לנש"מ ולמשרד האוצר תפקיד ראשי בייזום שינויים מבניים במשרדי הממשלה ובמעבר לרכישת שירותים ממקורות חוץ63. על כן ראוי, שגופים אלה, בשיתוף משרדי הממשלה הייעודיים, ינהלו מעקב אחרי אספקת השירותים החברתיים הנרכשים ממקורות חוץ ובקרה על כך, יפיקו לקחים מדרך אספקת השירותים, לפי דיווחי הממונים על ניהול החוזים וההתקשרויות עם הספקים, ויעשו מדי פעם בפעם הערכה מחדש של אופן רכישת השירותים, של ביצוע ההתקשרויות ושל סדרי הפיקוח על נותני השירותים ועל איכות שירותיהם.

 

הבדיקה העלתה, כי משרד האוצר ונש"ם לא עשו, יחד או לחוד, הערכת ביצוע והפקת לקחים.

 

2. כאמור, במשרד הרווחה ניכרת תופעה של מעבר להפעלת מסגרות בידי גורמים שאינם ממשלתיים. מן הראוי היה שגם משרד הרווחה יבחן, לאחר מעשה, ברמה האגפית והמשרדית את כדאיותו של המהלך - הן מבחינת עלות השירותים שהוא רוכש, הן מבחינת איכותם.

 

משרד מבקר המדינה מצא, כי משרד הרווחה לא עשה בדיקה כוללת מעין זו.

 

בתשובתו מסר משרד הרווחה, כי הוא מייחס חשיבות לבחינת הכדאיות והתועלת של פעולות אשר הועברו לגורמים חוץ-ממשלתיים, והמשימה הזאת תוטל על אחד מאגפי המשרד, בשיתוף משרד האוצר.

 

משרד האוצר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי הניסיון באגף לטיפול באדם המפגר מלמד, כי עלות אחזקת החוסים במעונות הפרטיים והציבוריים נמוכה ב-35% לפחות מעלות אחזקתם במעונות הממשלתיים, ואיכות הטיפול, כפי שהיא נמדדת ביחס מטפל-מטופל, גבוהה יותר במעונות הפרטיים והציבוריים. מכאן שרכישת שירותי טיפול במפגרים מגורמים חוץ ממשלתיים כדאית, לפי בדיקת עלות-תועלת.

 

לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרדים לבחון את איכות הטיפול גם לאורם של מדדי איכות אחרים ולהתייחס גם לנגישות, לזמינות, למגוון תכונות ולרמת שירות. כמו כן על המשרדים ליזום בדיקת עלות-תועלת מפורטת גם ביתר היחידות שבהן משרד הרווחה רוכש שירותי הפעלת מסגרות מגופים חוץ-ממשלתיים. בהיעדר בדיקה כזו לא ניתן לקבוע אם מגמת המעבר לרכישת השירות מגופים חוץ-ממשלתיים השיגה את יעדיה.

 

הפסק

 

בשנים האחרונות גוברת והולכת בקרב משרדי ממשלה המגמה של רכישת שירותים חברתיים לאוכלוסיות נזקקות ממקורות חוץ, שאחד ממאפייניה הוא חלות האחריות הישירה לביצוע על נותן השירות, בעוד המשרד הממשלתי אינו מתערב בניהול השוטף אלא עוסק בעיקר בהסדרה, בפיקוח ובבקרה. נוכח השינויים, נודעת חשיבות לכך שמשרדי הממשלה יקפידו על הפיקוח והבקרה על נותני השירותים. המעבר מתפקידי ביצוע לרכישת שירותים מחייב גם את המשרדים המעורבים בתהליך וגם את נציבות שירות המדינה לבחון את התאמת תקני כוח האדם לתפקידי המשרדים ולשקול ארגון מחדש במידת הצורך, תוך הותרת תפקידים סטטוטוריים בידי עובדי מדינה. גם ראוי, שהמשרדים יקיימו הליכים של הערכת ביצוע והפקת לקחים כדי שניתן יהיה לקבוע אם רכישת שירותים ממקורות חוץ השיגה את יעדיה.

התקשרויות לצורך רכישת שירותים הן לרוב התקשרויות ארוכות טווח ומורכבות מאוד, ועלותן רבה. לפיכך, על המשרדים לתת דעתם לסוגיות מרכזיות בחוזי ההתקשרות עם נותני השירותים כגון יעדים מדידים, מנגנון לתמרוץ הספק לעמידה בהם וכד'. ראוי שמשרד הרווחה יעשה שימוש בכלי הפיקוח שפיתח להערכת איכות הטיפול הפרטני בכל מעון גם לשם השוואת השירות בין מעונות באותו תחום. עליו להקפיד על קיום הוראות החוק והתקנות בעניין פיקוח על הטיפול הרפואי הניתן במעונות ולעקוב אחר תיקון ליקויים חמורים שהועלו בביקורות על מעונות פנימייה. על משרד הבריאות להגדיר את תדירות הפיקוח הראויה על מסגרות שיקום בקהילה לנפגעי נפש כדי לוודא שהמסגרות האלה מתנהלות על פי הסטנדרטים שהוא קבע.

משרד הרווחה לא חייב חלק מהמסגרות שבאחריותו להצטייד ברישיון להפעלתן כנדרש בחוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965, ועליו להסדיר זאת לאלתר.

נותני השירותים גובים לעתים ממקבלי השירות סכומי כסף נוספים להחזקת החוסים במעונות, בניגוד להנחיית משרד הרווחה; על המשרד לתת את דעתו לנושא זה.

ראוי שמשרדים שמקבלים שירותים מאותם גופים יחלקו ביניהם את הידע. למשל, באשר להליכי ההתקשרות ולמנגנוני הפיקוח, ואף יתאמו ביניהם את הפיקוח עליהם. רצוי, כי לצורך ייעול עבודת משרדיה תיזום הממשלה הקמת פורום לשיתוף פעולה בין משרדי הממשלה העוסקים בתחומים דומים. ראוי, שהחשב הכללי יקבע שיעור מסוים מהתקציבים המיועדים לרכישת שירותים למימון הבקרה הכספית-חשבונאית, כדי שיהיה אפשר לעשות בקרה בתדירות המתחייבת מהחלטת הממשלה - פעם בשנה.

 

הדפסה
הוספת תגובה
תגובות
סגור הכל | פתח הכל
אין תגובות לכתבה

המומחים והארגונים הנבחרים

תורמי התוכן הגדולים

אלי בנטאטה
משנה למנכ"ל תבת - תנופה בתעסוקה, מיסודה של גוינט ישראל - שילוב בתעסוקה של אנשים עם מוגבלויות בשוק העבודה ויזמות עסקית
ד"ר שרון  אילון
אני שרון, נשואה ואם לשלושה. הבת האמצעית שלי סובלת משיתוק מוחין. במקצועי אני רופאת שיניים, מומחית ברפואת הפה ומסיימת בימים אלו...

כלים ומידע נוסף

מילון מונחים

לא פעיל זמנית. מצאת ביטוי שאינך מבין עד הסוף? לרשותך באתר מילון מונחים מפורט.

אינדקס

מאגר המומחים ובעלי המקצוע המלא ביותר במקום אחד.

עצות שימושיות

אתה לא הראשון - קבל עצה מבעל ניסיון!

יומן אירועים

היה הראשון להתעדכן על אירועים קרובים.

פרסם אצלנו

קהל יעד מפולח ועוד יתרונות בלעדיים. טלפן עכשיו!

הצטרפו למועדון לקוחות

זה חינם! לחץ כאן והירשם למועדון לקבלת הטבות.

גלרייה

תמונות מפעילות הגופים השונים

קניות

צא למסע קניות בלי לעזוב את המחשב...

שותפים לדרך

קרא עוד על השותפים לחזון שלנו

קהילות
תחומי עניין נבחרים
חיפושים
פופולריים
פורומים
ארגונים ומומחים
בלוגים נבחרים
ארגונים חברתיים
נותני חסות ושותפים
סגור חלון
שלח הודעה
סגור חלון
סגור חלון
כניסה לאתר

לכניסה לאתר יש להזין כתובת מייל וסיסמא:

זכור אותי
התחבר
סגור חלון
תזכורת
משתמש רשום
תזכורת
סגור חלון
דווח על תוכן פוגעני
סגור חלון