הוועדה הציבורית לבחינת מערכת החינוך המיוחד בישראל - דין וחשבון

ירושלים, טבת תשס"ט - ינואר 2009

פרק שני - תמונת מצב החינוך המיוחד במדינת ישראל בראיית משרד החינוך

א. כללי | ב. שירותי החינוך המיוחד | ג. השמת תלמידים בעלי צרכים מיוחדים | ד. תקצוב החינוך המיוחד | ה. השילוב וקשייו

א. כללי

סעיף 4(א) לחוק חינוך מיוחד קובע כי "המדינה אחראית למתן חינוך מיוחד חינם לפי חוק זה". סעיף 1(א) לחוק חינוך מיוחד מגדיר מהו "חינוך מיוחד":

הוראה, לימוד וטיפול שיטתיים הניתנים לפי חוק זה לילד בעל צרכים מיוחדים, לרבות טיפולי פיזיותרפיה, ריפוי בדיבור, ריפוי בעיסוק וטיפולים בתחומי מקצועות נוספים שייקבעו ולרבות שירותים נלווים, הכול לפי צרכיו של הילד בעל הצרכים המיוחדים.

הסעיף מוסיף ומגדיר מיהו "ילד בעל צרכים מיוחדים":

אדם בגיל שלוש עד עשרים ואחת, עם לקות משמעותית, שבשלה מוגבלת יכולתו להתנהגות מסתגלת והוא נזקק לחינוך מיוחד.

החוק מגדיר "לקות" כ"לקות גופנית, שכלית, נפשית, רגשית-התנהגותית, חושית, קוגניטיבית או שפתית או לקויות התפתחותיות כוללניות". עם הילדים בעלי הצרכים המיוחדים נמנים איפוא ילדים עם אחת או יותר מן הלקויות הבאות: אוטיזם, הפרעות נפשיות, שיתוק מוחין, פיגור קשה (עמוק, סיעודי), פיגור בינוני מורכב, פיגור בינוני, פיגור קל, חשד לפיגור קל; חירשות, עיוורון, הפרעות רגשיות או התנהגותיות, ליקויי למידה מורכבים, מעוכבי התפתחות, מעוכבי שפה, ומשכל גבולי.

בשנת הלימודים תשס"ח קיבלו כ-128,500 תלמידים במדינת ישראל שירותי חינוך מיוחד: במסגרות החינוך המיוחד למדו 53,599 תלמידים ב-6,058 כיתות, וזאת על-פי החלוקה הבאה: ב-1,042 גני ילדים לחינוך מיוחד למדו 9,283 ילדים; ב-2,473 כיתות בבתי-ספר לחינוך מיוחד למדו 19,667 תלמידים בגילאים 21-6; וב-2,543 כיתות לחינוך מיוחד בבתי-ספר "רגילים" למדו 24,649 תלמידים בגילאים 21-6.

בנוסף, כ-75,000 ילדים עם צרכים מיוחדים בגילאים 18-3 קיבלו שירותי חינוך מיוחד בכיתות רגילות, כלומר: במתכונת החינוך המיוחד המכונה "שילוב". קבוצה זו כללה תלמידים עם לקויות למידה, משכל גבולי, הפרעות התנהגות, מעוכבי שפה, מעוכבי התפתחות, פיגור קל וחשד לפיגור קל. בקבוצה זו נכללו גם כ-6,500 תלמידים בעלי הלקויות הבאות: כ-1,300 תלמידים משותקי מוחין ובעלי נכויות פיסיות קשות; כ-900 תלמידים עם אוטיזם; כ200- תלמידים עם פיגור בינוני; כ-200 תלמידים עם הפרעות נפשיות קשות; כ-1,200 תלמידים עם לקות ראייה; וכ-2,700 תלמידים עם לקות שמיעה.

מתברר כי ניכרת מגמה של עלייה מתמדת במספר הכיתות ובמספר התלמידים הלומדים במסגרות החינוך המיוחד במקביל לגידול במתן שירותי חינוך מיוחד לתלמידים הלומדים במתכונת ה"שילוב". כך למשל גדל מספר כיתות החינוך המיוחד בין שנת הלימודים תשס"ב לשנת הלימודים תשס"ח מ-2,932 כיתות ל-4,074 כיתות. מספר הכיתות לתלמידים עם אוטיזם עלה מ-210 בשנת תשס"ב ל-498 כיתות בשנת תשס"ח; מספר כיתות הגן לתלמידים מעוכבי התפתחות גדל מ-181 בשנת תשס"ב ל-392 בשנת תשס"ח; מספר כיתות הגן למעוכבי שפה עלה בתקופה זו מ-85 ל-206; ומספר הכיתות לתלמידים עם הפרעות התנהגותיות או רגשיות עלה בשנים האלו מ-390 ל-622.

ב. שירותי החינוך המיוחד

1. ההיבט הפדגוגי | 2. הכשרת עובדי הוראה | 3. השירותים הנלווים | 4. השירותים הניתנים במסגרות החינוכיות הייעודיות של החינוך המיוחד

1. ההיבט הפדגוגי

חרף השוני בין הלקויות השונות של התלמידים בעלי הצרכים המיוחדים אומצה בשנים האחרונות במשרד החינוך השקפה הגורסת כי ישנם תחומי הוראה של ידע, מיומנויות וערכים המשותפים לכלל התלמידים במסגרות החינוך המיוחד. על-כן פותחה תכנית ליבה לחינוך המיוחד המחייבת את כל מסגרות החינוך המיוחד. תכנית זו כוללת את המקצועות הבאים: "הכנה לחיים" על-פי העקרונות של תכנית לימודים הקרויה "לקראת בגרות (לֵב-21)". בתכנית זו נכללת התייחסות לחיים חברתיים בקהילה, לעולם העבודה, לתרבות פנאי, לשימוש בשירותים בקהילה, לבריאות ולהיגיינה אישית, לחינוך חברתי מיני, לחינוך לחיי משפחה, לדיור ולמגורים בקהילה, לזהירות ולבטיחות בדרכים (זה"ב). כמו כן נכללים בתכנית הליבה חינוך לשוני; חינוך מתמטי; תקשוב, מדע וטכנולוגיה; אזרחות (החל ממושגים בסיסיים, דרך אזרחות פעילה, ועד לנושאי משנה מתוך תכנית הלימודים הרגילה); מורשת ומסורת; יצירה ואמנויות (מסוג אחד לפחות); חינוך גופני.

תכנית הליבה אינה קובעת את מספר השעות שיינתנו לתלמיד בשל ההבדלים הרבים שבין מסגרות החינוך המיוחד השונות. מסיבה זו התכנית אינה מבוססת על כללים נוקשים, ותכניה המדויקים נקבעים על-ידי כל מסגרת חינוך בנפרד בהתאם למאפייני התלמידים הפוקדים אותה.

יש להבהיר כי לצד תכנית הליבה נכתבת לכל תלמיד תכנית לימודים אישית ('תל"א').

כאמור, חלק חשוב בתכנית הלימודים במסגרות החינוך המיוחד מתמקד בקידום הילד בעל הצרכים המיוחדים לקראת השתלבות בחברה ובקהילה כאדם בוגר המשתלב בעולם המבוגרים. על-פי עקרונות התכנית, המורים במסגרות החינוך המיוחד פועלים לקידום האוטונומיה של התלמיד, יכולתו לקבל החלטות, נחישותו העצמית והמכוונות העצמית תוך עבודה קבוצתית עם קבוצת השווים לו. כמובן, להיבט זה של תכנית הלימודים השלכות על תכנון הלימודים ברמת בית-הספר, הכיתה, והתלמיד באופן אישי. כך למשל, מדובר בתכנית מעבר אישית, רב-שנתית, המתמקדת בעיקר בגיל ההתבגרות ואילך, חלקה נערך מחוץ למסגרת החינוכית לשם היכרות עם עולם העבודה ועם הקהילה, וממנה נגזרת לכל תלמיד תכנית לימודים אישית שנתית (תל"א).

2. הכשרת עובדי הוראה

הכשרה של עובדי הוראה נעשית במסלולים לחינוך מיוחד לתואר ראשון (B.A.) ותעודת הוראה. תכנית זו כוללת הקניית ידע ומיומנויות, למידה אקדמית והתנסות מעשית. התכנית מתייחסת למגוון הלקויות ולמגוון הגילאים.

במכללות קיים מסלול הכשרה נפרד לגננות בחינוך מיוחד, ובשנים האחרונות רוב הסטודנטים להוראה המתעתדים לעבוד בגיל הרך לומדים במסלול זה. הלימודים לתואר ראשון במסלול לחינוך מיוחד הם כלליים. עם זאת בדרך כלל במסגרת הלימוד לתארים מתקדמים מתמקדים הלימודים בלקות מסוימת או בתחום הוראה.

עמדת משרד החינוך היא כי הכשרה ראשונית היא רק שלב ראשון בפיתוח מקצועי של עובדי ההוראה. השלב השני בהכשרתם מתבצע תוך כדי עבודתם במערכת, במהלך שנות העבודה. פיתוח מסוג זה ממומן בין היתר על ידי מסגרת השתלמויות, ימי עיון, החזרי שכר-לימוד ללימודי תעודה וללימודים אקדמאיים ו"מענקי שעות". עובדי החינוך המיוחד מעמיקים באופן זה את ידיעותיהם ומיומנויותיהם המקצועיות בהתייחס לסוגיות חינוכיות שונות, להתמחות בלקויות, להתעדכנות בחידושים בתחום המחקר, הספרות המקצועית, ומדיניותו של משרד החינוך.

הסטודנטים להוראה הלומדים במסלולי החינוך הרגיל, מחויבים במהלך לימודי ההכשרה שלהם ללמוד מספר שעות בתחומים של חינוך מיוחד, כדי להקל על התמודדותם עם תלמידים בעלי צרכים מיוחדים הלומדים בכיתות של החינוך הרגיל.
ראוי להעיר כי בשנת הלימודים תשס"ח החלו מוסדות ההכשרה של עובדי הוראה ליישם מתווה לימודים חדש המאפשר לסטודנטים, בנוסף על המסלולים שתוארו לעיל, לבחור במסלול דו-חוגי שאחד מחוגיו הוא החוג לחינוך מיוחד. הכשרה זו, המרחיבה באופן ניכר את בסיס הידע של המורה בנושאי חינוך מיוחד, מאפשרת לו לעשות בעתיד שימוש בידע זה הן במסגרת הוראה בכיתה רגילה והן במסגרת הוראה בכיתה לחינוך מיוחד.

3. השירותים הנלווים

הטיפול בתלמיד בעל הצרכים המיוחדים בישראל, כמו גם בעולם המערבי, הוא רב-ממדי, כלומר: אינו מתמקד רק בהקניית ידע. סעיף 1(א) לחוק חינוך מיוחד מגדיר את השירותים הניתנים במסגרת "חינוך מיוחד" ככוללים גם "טיפולי פיזיותרפיה, ריפוי בדיבור, ריפוי בעיסוק וטיפולים בתחומי מקצועות נוספים שייקבעו, לרבות שירותים נלווים, הכול לפי צרכיו של הילד בעל הצרכים המיוחדים". הסעיף מוסיף ומגדיר "שירותים נלווים" כ"שירותי הסעה וארוחות, עזרים מסייעים, שירותים רפואיים, פארא-רפואיים, פסיכולוגיים וסוציאליים, וכל שירות אחר שהשר קבע...". התלמיד בעל הצרכים המיוחדים אמור איפוא לקבל מגוון של שירותים הקרויים בעגה המקצועית "שירותי חינוך מיוחדים" (שח"ם), והכוללים שירותים רפואיים, טיפוליים וסוציאליים. ואומנם, שירותים אלו שהחוק מחייב נתפשים כחיוניים לקידומו של הילד בעל הצרכים המיוחדים ולשיפור איכות חייו.

ראוי להעיר כי שירותי בריאות (כגון פיזיותרפיה, ריפוי בעיסוק, קלינאות תקשורת) ניתנים לילדים בעלי צרכים מיוחדים מתוקף שני חוקים: חוק חינוך מיוחד וחוק ביטוח בריאות ממלכתי, תשנ"ד-1994. סל השירותים עבור התלמידים הלומדים במסגרות החינוך המיוחד שניתן על-ידי משרד החינוך הוגדר בהוראות חוזר מנכ"ל משרד החינוך על יסוד קריטריונים של אפיון לקות הכיתה ושל גיל התלמידים הלומדים בה. שירות זה ניתן לתלמידים על-ידי משרד החינוך מגיל 3 עד 21 בה בעת חוק ביטוח בריאות ממלכתי מגדיר סל של שירותים כאלו ברמת הילד כפרט, על אף שהסל אינו ניתן מעבר לגילאים מסוימים (למשל, ילד עם בעיות שפה זכאי לסל השירותים המגיע לו רק עד גיל תשע). כאשר שירותים פרא-רפואיים להם נזקק הילד בעל הצרכים המיוחדים אינם ניתנים על-ידי משרד החינוך, קופות-החולים הן שמספקות לעתים שירותים אלו, הגם שלעתים טוענות הן כי אין חוק ביטוח בריאות ממלכתי מחייבן לתת שירותים אלו.

יש להעיר כי בחוק חינוך מיוחד שירותי הבריאות הם שירותים נלווים לשירותי החינוך שהחוק מבקש להבטיח, וכי סעיף 22(ב) לחוק חינוך מיוחד קובע כי "שירותי בריאות הניתנים לפי חוק זה אינם שירותי בריאות, לעניין סעיף 3(א) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי...". סעיף 22(א) לחוק חינוך מיוחד מוסיף וקובע כי "חוק זה בא להוסיף על האמור בכל חוק ולא לגרוע ממנו".

על-כל-פנים, מפתחות ההקצאה לשירותים רפואיים, לשירותים פארא-רפואיים ולשירותים סוציאליים נקבעו בוועדות בין-משרדיות של משרדי החינוך-בריאות-והרווחה. מפתחות ההקצאה לא שונו מאז שנת 1994.

על רקע המתואר לעיל, של חובת המדינה לספק שירותי בריאות, ומכיוון ששירותים אלו ניתנים על-ידי כמה גורמים, מתעורר הצורך בתיאום ביניהם (אף שהתכלית שלמענה פועל כל אחד מהם עשויה להיות שונה). סוגיית התיאום יוצרת בעיה מורכבת בעיקר עקב מחסור במטפלים שהוכשרו למקצועות הבריאות. כך מתן השירותים שלהם זקוק הילד בעל הצרכים המיוחדים במסגרת החינוך המיוחד מצריך שיתוף פעולה בין דיסציפלינות שונות. בעוד שבעבר התפישה המקובלת הדגישה את הצורך בהשלמת שירותים חסרים בתחום החינוך, הבריאות והרווחה על-ידי אספקתם בנפרד, הרי שהתפישה המקובלת כיום מדגישה את התיאום (קואורדינציה) בין ספקי השירותים השונים ואת שיתוף הפעולה ביניהם בקביעת סדר העדיפויות והמטרות הטיפוליות. התוצאה היא שבית-הספר לחינוך מיוחד הפך למערכת מורכבת שבה נקלטים, מלבד אנשי חינוך, גם מטפלים במקצועות הבריאות, רופאים, אחיות, ועובדים סוציאליים. אלו נדרשים לפעול בתיאום, מתוך שאיפה להעניק לילד בעל הצרכים המיוחדים רצף של שירותי מנע ושירותים טיפוליים. הבעיה הבולטת בהקשר זה של התיאום הנדרש מתעוררת נוכח ההבדלים בין אנשי המקצוע השונים. שכן לא רק שלכל איש מקצוע מקום שונה בהירארכיה הארגונית, אלא שכל אחד מהם עשוי לתפוס את תפקידו ואת התרומה המצופה ממנו - באופן שונה. כך למשל מתברר כי כל איש מקצוע עשוי להגדיר בדרך אחרת את הבעיות שעימן הוא מתמודד, ולכל איש מקצוע ציפיות שונות. על רקע זה מתעורר הצורך למשל להנחות את ספקי השירותים הנלווים - הצוותים הרפואיים, הפארא-רפואיים והסוציאליים במשרד החינוך - לעבוד על-פי הפרדיגמה החינוכית שמתווים אנשי החינוך.

בעיה נוספת בהקשר למתן "שירותים נלווים" במוסדות חינוך מיוחד עניינה בתיאום הנדרש בין רשויות השלטון. כך למשל, שירותי ההסעה, הארוחות והסיוע מצריכים תיאום עם הרשויות המקומיות; השירותים הסוציאליים והפעלת מועדוניות אחר הצהריים (שמטרתן לאפשר לתלמיד להישאר במסגרת חינוכית בשעות שלאחר סיום הלימודים בבית-הספר) מצריכים תיאום עם משרד הרווחה והשירותים החברתיים; ואילו השירותים הרפואיים והפארא-רפואיים הניתנים לילדים בעלי צרכים מיוחדים מחייבים תיאום עם משרד הבריאות. מכיוון שמשרד הבריאות מופקד על רישוי המקצועות הרפואיים והפארא-רפואיים, הרי שמשרד זה שולט על האספקה הסדירה של העובדים במקצועות אלה.

בהערה 95 כתוב: קיימים הקשרים נוספים שבהם מתקיים תיאום בין משרד החינוך לבין משרדי הממשלה האחרים: משרד הבריאות מפקח על המכונים להתפתחות הילד ומהווה הגוף המרכזי באבחון ילדים ובהעברת המידע באמצעות ההורים לוועדות ההשמה, לוועדות הערר ולוועדות השילוב המוסדיות. משרד הבריאות, בשיתוף עם משרד הרווחה והשירותים החברתיים, מפעיל את מעונות היום השיקומיים לפעוטות עם צרכים מיוחדים בגילאים שנה וחצי עד שלוש. במעבר מן המעון השיקומי לגן המיוחד מועבר מידע חיוני, באמצעות ההורים, על מצבו התפקודי של התלמיד הן לוועדות ההשמה והן למסגרת החינוכית לצורך קביעת תכנית לימודים אישית ראשונית. קיים שיתוף במידע במדיניות הטיפולית בין המשרדים, בעיקר בקשר לאוכלוסייה של התלמידים האוטיסטיים. משרד הבריאות מעביר למשרד החינוך מדי שנה מידע על מספר התלמידים המאושפזים בבתי-החולים השונים ובמחלקות השונות לצורך תיקנון הכיתות בבתי-החולים. קיים שיתוף פעולה הדוק בין שני המשרדים בהקשר לבתי-הספר לתלמידים עם הפרעות נפשיות. משרד הבריאות מתקצב במסגרות אלה שירותים פסיכיאטריים ופסיכו-סוציאליים, בנוסף לשירותים הבריאות המתוקצבים מכוח חוק חינוך מיוחד. משרד הרווחה והשירותים החברתיים מפקח על השירותים הסוציאליים ברשויות המקומיות הניתנים במסגרות החינוך המיוחד. משרד החינוך מממן (מכוח תקנת השתתפות, כלומר: הוראה בספר התקציב שמכוחה מחויב המשרד להעביר כספים מטעם משרד ממשלתי אחר) את השירותים הסוציאליים במסגרות החינוך המיוחד לפי מפתח של שעה בשבוע לכל עשרה תלמידים. קיים שיתוף פעולה מקצועי בקביעת מדיניות השתלבותו של התלמיד עם צרכים מיוחדים במעגל העבודה - "תכנית ל"ב 21". מדיניות זו תלווה את התלמיד גם לאחר סיום פרק החינוך. לבסוף, משרד החינוך היה שותף ב"וועדת לרון" (הוועדה הציבורית לבדיקת ענייני הנכים וקידום שילובם בקהילה שהגישה את המלצותיה לראש-הממשלה, אריאל שרון, בשנת 2005).

דוגמה נוספת כסוגיית התיאום נוגעת באבחונם של חלק מן הילדים בעלי הצרכים המיוחדים. משרד החינוך איננו עוסק באבחון רפואי וסוציאלי, ועל-כן שירותי האבחון ניתנים על-ידי גורמים חיצוניים למשרד, למשל: ועדת האבחון של השירות למפגר במשרד הרווחה והשירותים החברתיים מאבחנת ילד עם פיגור; וקופת החולים שבה מבוטחים הוריו של הילד מאבחנת בדרך כלל בעיות התפתחותיות אחרות. אלא שבהקשר זה נטענו מספר דברים:

• א. לא אחת הרופאים בקופות אינם מסתפקים בהמלצות הרפואיות, אלא רואים עצמם מומחים להשמה חינוכית.
• ב. קופות החולים פועלות תחת סד תקציבי, ולכן הן מפנות לא אחת תלמידים בקלות רבה מדיי למסגרות החינוך המיוחד על-מנת לחסוך את הצורך במתן טיפולי בריאות במסגרת הקופה.
• ג. הצוותים הרפואיים מאבחנים ילדים במהלך כל שנת הלימודים ומפנים אותם להשמה ללא התחשבות במועדי פעילותן של ועדות ההשמה וערר.

תופעה זו מקשה על המערכת לתכנן תקציבית את מספר הכיתות החדשות הנדרשות מדי שנה; ולהפעיל פדגוגית תכנית כיתתית שנתית. שיבוץ תלמידים חדשים גם אם על בסיס של מקום פנוי, מקשה על אספקה סדירה של שירותים פארא-רפואיים עד כדי חשש לפגיעה בשירות הניתן לתלמיד.

הגוף המקצועי שבאמצעותו מיושם חוק חינוך מיוחד קרוי 'מתי"א - מרכז תמיכה יישובי-אזורי'. גוף זה מרכז את התמיכה בילדים בעלי הצרכים המיוחדים הלומדים במוסדות הרשמיים ובמוסדות המוכרים שאינם רשמיים המצויים תחת אחריותו הן בחינוך המיוחד והן בחינוך הרגיל. ברחבי המדינה פועלות כיום 67 מתי"אות. המתי"א מספק שירותים אשר הילדים בעלי הצרכים המיוחדים זקוקים להם (כגון: תמיכה בתהליכי הוראה ולמידה, אבחון פדגוגי, השאלת ציוד ועזרים, טיפולים פארא-רפואיים) ומפתח שירותים נוספים (למשל: פיתוח מודלים של השתתפות והשתלבות הילדים בעלי הצרכים המיוחדים בקהילה). כן עוסק המתי"א בתיאום בין הגופים המספקים שירותים לילדים בעלי הצרכים המיוחדים (מוסדות חינוך, שירותי בריאות, שירותי רווחה, ארגונים הפועלים עבור הקהילה) ובתיאום בין משרדי הממשלה והרשויות. המתי"א משמש גם כמרכז לאיסוף ידע חינוכי-מקצועי על מגוון לקויות.
שירותי המתי"א ניתנים הן בסביבה החינוכית שבה לומד הילד בעל הצרכים המיוחדים והן במסגרת פעילות אחר-הצהריים במתקנים של המתי"אות עצמן.
בהערה 98 כתוב: מרכזים טיפוליים ללקויי שמיעה, הפועלים בכפוף למתי"אות, מספקים שירותים לתלמידים עם לקויות שמיעה (כגון: אבחוני שפה, אבחונים דידקטיים והשאלת ציוד ועזרים). מכיוון שלקות הראייה היא נדירה בקרב אוכלוסיית התלמידים, פועלים המורים לעיוורים וללקויי ראייה במסגרת המתי"א המתמחה המחוזית. המודל השיתופי בין הפיקוח הארצי על חינוך תלמידים עיוורים ולקויי ראייה למתי"א המתמחה המחוזית פועל ב-12 מתי"אות מתמחות ברחבי המדינה. מתי"אות נבחרות אלו מרכזות את מערך שירותי התמיכה לתלמידים העיוורים וללקויי ראייה הלומדים ברחבי הארץ.

4. השירותים הניתנים במסגרות החינוכיות הייעודיות של החינוך המיוחד

(א) כללי

אילוצים תקציביים הכתיבו יצירת הבחנות ("דיפרנציאציה") במתן שירותים במוסדות החינוך המיוחד. כתוצאה מכך,רק כשליש מן התלמידים במוסדות החינוך המיוחד לומדים במסגרת של יום לימודים ארוך. תלמידים עם לקויות ראייה, לקויות שמיעה, פיגור בינוני, פיגור בינוני מורכב וקשה, נכויות פיסיות קשות לומדים עד השעה 14:30, ולאחר-מכן שוהים במועדונית המתוקצבת על-ידי משרד הרווחה עד השעה 16:45. תלמידים עם הפרעות נפשיות קשות לומדים עד השעה 16:00, ותלמידים עם אוטיזם עד השעה 16:45. לעומת זאת שני השלישים האחרים מן התלמידים במוסדות החינוך המיוחד מסיימים את יום הלימודים באותה השעה שבה מסתיים יום הלימודים במסגרת החינוך הרגיל. המדובר בתלמידים עם פיגור קל, חשד לפיגור קל, הפרעות התנהגות קשות, ליקויי למידה מורכבים, משכל גבולי, מעוכבי התפתחות ומעוכבי שפה.
מדיניות משרד החינוך היא שככל שהתלמיד קרוב ברמתו האינטלקטואלית לתלמיד הלומד בחינוך הרגיל, יותאם יום הלימודים שלו לזה הנוהג במערכת החינוך הרגילה כדי לאפשר את שילובו בקהילה לאחר שעות הלימודים. 91.6% מהתלמידים הלומדים בכיתות לחינוך מיוחד בבתי-ספר רגילים אינם זכאים כלל להארכת שנת הלימודים, ורק 25% מהתלמידים הלומדים במוסדות החינוך המיוחד זכאים להארכת שנת הלימודים עד 15 באוגוסט.

(ב) שירותי סיוע ("סייעות")

אף שחוק חינוך מיוחד אינו מחייב מפורשות את המדינה לספק שירותי סיוע במסגרות החינוך המיוחד - להבדיל משירותי סיוע שהחוק מחייב לתת לתלמידים בעלי צרכים מיוחדים המשולבים בחינוך הרגיל - עמדת משרד החינוך, מזה שנים רבות, היא כי יש לפרש את החוק כמחייב לספק סייעות אלו גם במסגרות החינוך המיוחד. למשרד החינוך הסכמים בעניין זה עם מרכז השלטון המקומי, המשמש כמעסיק של הסייעות.

על רקע זה יש להבחין בין ארבעה סוגים שונים של סייעות.

1. "סייעת כיתתית" או "סייעת בהקצאה אוטומטית". המדובר בסייעת המוקצית על-ידי משרד החינוך באופן אוטומטי לכיתות חינוך מיוחד, בעיקר כאלו שבהן לומדים בעלי לקויות קשות.
2. "סייעת תגבור". שירותיהן של אלו מוקצים למסגרות החינוך המיוחד על-פי שיקול-דעת המפקח לחינוך מיוחד במסגרת החינוכית הרלוואנטית ובתיאום עם מנהלה.
3. "סייעת אישית". המדובר בסייעת הפועלת במסגרת של החינוך המיוחד (ולא במסגרת השילוב). לעתים זו "סייעת התגבור" הכיתתית שהוצמדה באופן אישי לתלמיד בעל צרכים מיוחדים שלקותו הקשה מחייבת טיפול צמוד ואישי, ולעתים זו סייעת שאיננה "סייעת התגבור" שהוקצתה לכיתה. סייעת אישית ניתנת לתלמיד מסוים רק במקרים חריגים ומצדיקים. בהערה 104 נכתב: בהקשר לסוג האחרון יש להעיר כי למשרד החינוך התברר שבמצבים שבהם תלמיד נרשם ללימודים במוסד חינוך מיוחד המצוי בתחומה של רשות מקומית אחרת, המוסד הקולט הציב לעתים דרישה, כתנאי לקליטת התלמיד, להקצות לכיתה שאליה התלמיד נרשם שירותי סייעת נוספת. על רקע תופעה זו, שמשרד החינוך סבר כי יש בה כדי ליצור חוסר שוויון בין התלמידים, ונוכח עמדתו העקרונית של המשרד לפיה הצמדת סייעת אישית לתלמיד בעל הצרכים המיוחדים עלולה לעתים דווקא לצמצם את סיכוייו למצות את יכולותיו העצמאיות, אסר משרד החינוך החל משנת הלימודים תשס"ח על אישור סייעות אישיות במסגרות החינוך המיוחד. בעקבות עתירה שהוגשה בעניין לבית- המשפט לעניינים מינהליים אישר בית-המשפט את מדיניות משרד החינוך אך הורה לנסחה מחדש כך ש"שתותיר מקום לשילוב סייעת אישית לתלמיד מסוים במקרים חריגים ומצדיקים". ראו עת"מ (ת"א) 1214/08 אוראל - קטין נ' האגף לחינוך מיוחד במשרד החינוך (טרם פורסם; ניתן בתאריך 7.9.08). משרד החינוך אף אינו מאפשר להורים לממן לילדם, על חשבונם, סייעת אישית שתלווה אותו בעת שהותו במסגרת החינוכית. ראו עת"מ (ת"א) 2401/08 טביב נ' מדינת ישראל - משרד החינוך והתרבות (טרם פורסם; ניתן בתאריך 4.12.08).
4. "סייעת שילוב". שירותיה של סייעת שכזו מוקצים מכוח החוק לתלמידים בעלי צרכים מיוחדים הנרשמים ללימודים במסגרת של שילוב, כלומר: במסגרת של החינוך הרגיל.

משרד החינוך מאשר את מכסת השעות המוקצות לצורך מתן סייעות למסגרות הנפרדות של החינוך המיוחד. המשרד משתתף במימון שכרן של הסייעות בשיעור דיפרנציאלי, בהתאם לסוג החריגות הכיתתית. הסדרי התקינה ומימון הסייעות נקבעו בחוזר מנכ"ל משרד החינוך. בכיתות שבהן מוארך יום הלימודים, שיעור ההשתתפות במימון הסייעות המוקצות אוטומטית הוא .100% במסגרות שבהן אין יום הלימודים מוארך, שיעור ההשתתפות של משרד החינוך עומד על 70% בלבד, כאשר את 30% הנותרים מממנות הרשויות המקומיות. שיעור ההשתתפות של משרד החינוך בסייעות התגבור במסגרות החינוך המיוחד הוא 70% ואת 30% הנותרים מממנות הרשויות המקומיות.

עמדת משרד החינוך היא כי את התמיכה של הסייעות יש לראות כחלק ממכלול אינטגרטיבי של תמיכות הניתנות לילדים עם צרכים מיוחדים, ולא כתמיכה נפרדת העומדת בפני עצמה. עמדה זו של המשרד היא עמדה מקצועית שעל-פיה כלל שירותי החינוך הם אינטגרטיביים והסייעת היא חלק מעבודה בצוות רב מקצועי.

משרד החינוך סבור בהקשר זה כי מן הפן המקצועי-פדגוגי הסתמכות יתר על סייעות או על סייעת אישית לתלמידים הלומדים במסגרות החינוך המיוחד אינה נכונה. מדיניות משרד החינוך בהקשר זה מושתתת על מחקרים שנערכו בארץ ובעולם המתריעים על הסתמכות יתר על תמיכה מסוג זה המופיעה הן אצל ילדים בעלי צרכים מיוחדים המשולבים בחינוך הרגיל, ולא כל שכן בקרב ילדים עם צרכים מיוחדים הלומדים במסגרות החינוך המיוחד.

(ג) אופן הקצאת תקני הוראה ושירותים נלווים

תקצוב תקן שעות הלימודים ("שעות שבועיות שנתיות", או 'ש"ש') נעשה עבור כל כיתה, כאשר אפיון הלקות של מרבית התלמידים בכיתה קובע את סוג הכיתה. תקן הכיתה כולל גם את הארכת יום הלימודים.
התקצוב עבור "השירותים הנלווים" נעשה עבור כל תלמיד בהתאם לסוג החריגות הכיתתיות, ולא בהתאם לאפיון חריגותו של התלמיד עצמו. כך למשל, תלמיד שאופיין כתלמיד עם אוטיזם, אך בפועל לומד בכיתה שמרבית התלמידים בה לקויי למידה, יקבל תקצוב של תלמיד בכיתה ללקויי למידה (כלומר, תקציב נמוך מזה הניתן לתלמיד בכיתה לתלמידים עם אוטיזם).

שירותי הזנה מתוקצבים באופן דומה, ורק לתלמידים הלומדים בכיתות הזכאיות ליום לימודים ארוך.

שעות ההוראה (הבודדות, להבדיל משעות שבועיות שנתיות) לחופשות ותקציב עבור הוצאות נלוות מועברים אף הם על-פי סוג הכיתה.

תקציבים להעשרת הפעילויות בחופשה מועברים עבור כל תלמיד לרשויות המקומיות.

תקציב השתתפות בעלויות של ההסעות מועבר לרשויות המקומיות שבהן מתגוררים התלמידים.

שירותים רפואיים ניתנים לכלל התלמידים בבתי ספר לחינוך מיוחד, לכלל התלמידים בגני ילדים לחינוך מיוחד ולתלמידים הלומדים בכיתות לחינוך מיוחד בבתי ספר רגילים שלהם איפיון לקות של לקויות קשות ומורכבות, לפי מפתח של שעה אחת בשבוע לכל 10 תלמידים. על אף שחוק חינוך מיוחד לא הבדיל בין סוגי האוכלוסיות, התלמידים בכיתות ה"מקדמות" (בהם לומדים תלמידים עם לקויות בשכיחות גבוהה באוכלוסיה) אינם מקבלים שירות זה בשל מגבלות התקציב. משרד החינוך מספק את השירותים באמצעות זכיין (בשנת הלימודים תשס"ח/תשס"ט הזכיין הינו "האגודה למען בריאות הציבור").

התקציב עבור עובדים סוציאליים מועבר למשרד הרווחה באמצעות תקנת השתתפות לפי מפתח של שעה אחת בשבוע לכל עשרה תלמידים. שירותים סוציאליים ניתנים במסגרות שבהן ניתנים שירותים רפואיים.

לתלמידים לקויי שמיעה בכיתות מיוחדות בבתי ספר רגילים ניתן תרגום חינוכי לשילוב. ההקצאה לתרגום אינה עולה על שליש מתכנית הלימודים הכיתתית לתלמיד.

ג. השמת תלמידים בעלי צרכים מיוחדים

1. ועדת השמה הפועלת במסגרת הרשות המקומית | 2. ועדת שילוב (מוסדית)

סעיפים 3 ו-7 לחוק חינוך מיוחד קובעים מהם מוסדות החינוך שאליהם יופנו תלמידים בעלי צרכים מיוחדים. סעיף 3 לחוק חינוך מיוחד קובע כי "ילד בעל צרכים מיוחדים זכאי לחינוך מיוחד חינם במוסד לחינוך מיוחד באזור מגוריו". סעיף 7(א) לחוק חינוך מיוחד קובע כי "ועדת ההשמה תקבע את זכאותו של ילד בעל צרכים מיוחדים לחינוך מיוחד ואת השמתו במוסד לחינוך מיוחד".
הזכאות לקבלת שירותי חינוך מיוחד נקבעת על-ידי כמה ועדות הפועלות מכוח חוק חינוך מיוחד.

1. ועדת השמה הפועלת במסגרת הרשות המקומית

כ-255 ועדות כאלו קיימות ברחבי הארץ. בראש ועדה זו שהרכבה כולל שבעה חברים, עומד נציג מרשות החינוך המקומית. ועדה זו קובעת את זכאותו של תלמיד בעל צרכים מיוחדים ללמוד באחד מארבע מסגרות חינוכיות: גן או כיתה לחינוך רגיל; גן לחינוך מיוחד; בית-ספר לחינוך מיוחד; כיתה לחינוך מיוחד בבית-ספר לחינוך רגיל.
הדיונים בוועדות השמה בעניינו של כל תלמיד בעל צרכים מיוחדים מתקיימים אחת לשלוש שנים או במעברים משלב חינוך אחד לשני: במעבר מגן הילדים לבית-הספר היסודי, מבית-הספר היסודי לחטיבת הביניים, מחטיבת הביניים לחטיבה העליונה במטרה לבחון מחדש את הצרכים הלימודיים והחינוכיים של הילד ולהחליט אם ימשיך ללמוד באותו סוג מוסד שבו למד עד למועד קיום הדיון, או שסוג המוסד ישתנה - בהתאם לצרכיו של התלמיד. יחד עם זאת, מנהל מוסד חינוכי (וגם ארגון ציבורי) יכולים להפנות לדיון בוועדת ההשמה עוד לפני כן. הוריו של התלמיד בעל הצרכים המיוחדים יכולים לבקש דיון של ועדת השמה בעניינו אחת לשנה.
משרד החינוך קבע כי על ועדות ההשמה לקבל את החלטותיהן לגבי כל שנת לימודים לא יאוחר מיום ה-15 במאי (לתלמידי בית-ספר) או 30 במאי (לילדי גן) על-מנת להיערך כיאות לשנת הלימודים. תלמידים שעניינם נדון בפני ועדת ההשמה לאחר מועדים אלו, יממשו את זכאותם בשנה שלאחר מכן. עם זאת הניסיון מלמד כי ועדות ההשמה מתקשות לעמוד בזמנים הנ"ל הן בשל בעיות בירוקרטיות והן משום שילדים בעלי צרכים מיוחדים מתגלים לאורך כל שנת הלימודים.

2. ועדת שילוב (מוסדית)

ועדה זו שבראשה עומד מנהל בית-ספר או מפקח כולל על גן ילדים רגיל, קובעת את זכאותו של ילד הלומד במסגרת רגילה לקבל שירותי חינוך מיוחד - כלומר, להשתתף בתכנית השילוב - תוך כדי לימודיו במסגרת החינוך הרגילה, שכן מרבית התלמידים הזכאים להשתתף בתכנית השילוב נרשמים בתחילה למסגרת חינוך רגילה באזור הרישום שלהם, והדיון בעניינם בפני ועדת השילוב המוסדית נערך לאחר שמתגלים קשיים משמעותיים בתפקודם כתלמידים במסגרת החינוך הרגילה. ועדת השילוב המוסדית רשאית להחליט להפנות את התלמיד לדיון בוועדת השמה אשר תחליט אם ילמד במוסד לחינוך מיוחד או ימשיך ללמוד במסגרת החינוך הרגילה (שאז עניינו מוחזר לדיון בוועדת השילוב המוסדית).

על החלטות ועדת ההשמה והשילוב ניתן לערער. זכות הערעור ניתנת רק לתלמיד ולהוריו או לנציג של ארגון ציבורי. על החלטות ועדות ההשמה ניתן לערער בפני ועדת ערר מחוזית. על החלטות ועדות השילוב המוסדיות ניתן לערער בפני ועדת ההשמה הפועלת ברשות המקומית.

לבסוף, בכל רשות מקומית פועל צוות שיבוץ שתפקידו לסייע לרשות המקומית למלא את חובתה מכוח תקנות לימוד חובה וחינוך ממלכתי (רישום), תשי"ט-1959. כל רשות מקומית אחראית לרישום תלמידים המתגוררים בתחומה במוסדות חינוך (רגילים או מיוחדים). לאחר שמסתיימת פעילותן של ועדות ההשמה ברשות המקומית, מתכנס צוות שיבוץ לקביעת המוסד החינוכי שאליו יופנו התלמידים, או לחלופין, אם מספר התלמידים מצדיק זאת, מתקבלת החלטה הלכה למעשה על-ידי הרשות המקומית לפתוח כיתה חדשה או מוסד חדש לחינוך מיוחד בתחום הרשות המקומית. בראש צוות השיבוץ עומד נציג רשות החינוך המקומית, ולצדו מכהנים מנהל השירות הפסיכולוגי-ייעוצי ברשות המקומית והמפקח על החינוך המיוחד. הרשות המקומית מחויבת לשבץ את התלמיד למוסד המצוי קרוב ככל האפשר למקום מגוריו. אם לא נמצאת בתחום הרשות המקומית מסגרת של חינוך מיוחד המתאימה לצורכי התלמיד, מוטלת החובה על הרשות המקומית לאתר עבור התלמיד מסגרת מתאימה מחוץ לתחום שיפוטה, כלומר: בתחום השיפוט של רשות מקומית אחרת. מחלוקות בין רשויות מקומיות בעניינים אלו מוכרעות הלכה למעשה על-ידי מנהל המחוז.

ראוי להעיר כי במקביל לוועדות ההשמה הפועלות מכוח חוק חינוך מיוחד פועלות ועדות החלטה נוספות מכוח חוקים אחרים. כך למשל פועלות ועדות מכוח חוק מעונות יום שיקומיים, תש"ס-2000, חוק הסעד (טיפול במפגרים), תשכ"ט-1969, חוק שיקום נכי נפש בקהילה, תש"ס-2000.

עמדת משרד החינוך, ככלל, היא שריבוי ועדות ההשמה הפועלות מכוח החוקים השונים הוא לעתים בלתי נמנע, מכיוון שהמטרות אותן מבקשות ועדות אלו להגשים, במסגרת מילוי הוראות החוקים השונים המסמיכים אותן לפעול, הן שונות. כך למשל, ועדות ההחלטה הפועלות מכוח חוק מעונות יום שיקומיים אינן למטרת חינוך, אלא למטרה של התערבות טיפולית-שיקומית בגידולם של ילדים נכים כדי למנוע קיבוע של הנכות ממנה הם סובלים.בהערה 126 כתוב: פרוטוקול עדותו של ד"ר שלמה אלישר, מנהל אגף שיקום ילד ונוער במשרד החינוך (25.5.08), עמ' 21-20. חוק מעונות יום שיקומיים מתייחס לילדים שמתחת לגיל שלוש שאינם באחריותו של משרד החינוך. ועדות ההחלטה העוסקות בשיבוץ פנימייתי אינן עוסקות בשיבוץ חינוכי. ממילא גם אין זהות בין מקום מגוריו של התלמיד בפנימייה לבין המסגרת החינוכית בה ילמד. וכך למשל, השיקולים הנלקחים בחשבון בקבלת ההחלטה לאיזו פנימייה ישובץ התלמיד הם בעיקר פסיכו-סוציאליים (כגון השאיפה שלא להפריד בין שני אחים). ייתכן שלכל אחד מהאחים צרכים חינוכיים אחרים, ועל-כן שיקול-הדעת בהשמה החינוכית הוא אישי ופדגוגי, וכל אחד מהם עשוי ללמוד במסגרת חינוכית אחרת.

אשר לשאלת ההשמה עצמה, לצורך זה פועל משרד החינוך, מאז שנת 1995, במטרה למיין תלמידים בעלי צרכים מיוחדים לפי 13 קבוצות אפיון אשר נקבעו בתיאום עם משרד הבריאות ומשרד הרווחה והשירותים החברתיים. משרד החינוך מבחין בהקשר זה בין האבחנה (הדיאגנוזה) הרפואית לבין הקביעה הסופית בדבר אפיון הלקות של הילד בעל הצרכים המיוחדים. אף שוועדות ההשמה מתחשבות כמובן באבחנה הרפואית-מדעית, את מסקנתן הסופית בדבר אפיון הלקות הן משתיתות על שיקולים נוספים, ובמרכזם הצרכים החינוכיים של הילד והשאיפה להפנות את הילד, ככל שניתן, למסגרת החינוך הרגיל.

ד. תקצוב החינוך המיוחד

משרד החינוך קיבל בין השנים 2000-1995 תוספת של 440 מיליון ש"ח המשקפים 40% מדרישתו המקורית של המשרד, לצורך יישום חוק חינוך מיוחד בכללותו. תוספת זו ניתנה מעבר לתקציב שעות בהיקף של 2,243 מיליון ש"ח שכבר הוקצה קודם לכן לחינוך המיוחד. התוספת החלקית של 440 מיליון ש"ח אשר עקב אילוצים תקציביים לא היה בה מענה לכלל צורכי החינוך המיוחד, הביאה לכך שהמשרד נדרש להחליט על סדרי עדיפות בהקצאת התקציב. המשרד החליט איפוא לדרג את תוספת השירותים הניתנים במוסדות החינוך המיוחד מכוח החוק. התוספת התקציבית שנתקבלה הופנתה להארכת לימודיהם של תלמידים במוסדות לחינוך מיוחד עד גיל 21, להארכת יום הלימודים באופן דיפרנציאלי בחלק ממוסדות החינוך, להארכת שנת הלימודים באופן דיפרנציאלי ולשירותים "נלווים" המתחייבים מהוראות החוק, והכוללים שירותי הזנה לתלמידים במסגרות בהן הוארך יום הלימודים, טיפולים פארא-רפואיים, טיפולים פסיכולוגיים, שירותים רפואיים וסוציאליים לכיתות בבתי-ספר ובגנים מיוחדים, ולכיתות מיוחדות בבתי-ספר רגילים, וכן שירותי אחות לתלמידים במסגרות החינוך המיוחד הזקוקים לטיפולים פולשניים בזמן שהותם במסגרת החינוכית. היקף התקציב הנמוך-יחסית שנתקבל והמתכונת הדיפרנציאלית של השירותים שניתנו בעקבותיו, גררו דרישה מצד הורים לתלמידים בכיתות לחינוך מיוחד שאינן זוכות לתוספות (כגון תלמידים עם הפרעות התנהגות קשות) - להאריך את משך יום הלימודים ואת שנת הלימודים.

ה. השילוב וקשייו

1. העדפת השילוב | 2. ההיבט הפדגוגי של השילוב | 3. תקצוב השילוב

1. העדפת השילוב

סעיף 7(ב) לחוק חינוך מיוחד מעגן את העיקרון בדבר העדפת המתכונת של שילוב הילד בעל הצרכים המיוחדים בחינוך הרגיל בקובעו כי "בבואה לקבוע השמתו של ילד בעל צרכים מיוחדים, תעניק ועדת ההשמה זכות קדימה להשמתו במוסד חינוך מוכר שאינו מוסד לחינוך מיוחד".

עוד בטרם נחקק פרק ד'1 לחוק חינוך מיוחד, הונחו הגורמים הרלוואנטיים למצות את האפשרות לטפל בתלמיד בעל הצרכים המיוחדים במסגרת הכיתה הרגילה. סדר העדיפות שנקבע לוועדות ההשמה, בגדר קווים מנחים שפרסם משרד החינוך, היה: ראשית, השמה בכיתה רגילה; שנית, בכיתת חינוך מיוחד בבית-ספר רגיל; ושלישית, במסגרת של חינוך מיוחד. בדיוני ועדות ההשמה נלקחו על-כן בחשבון, לצד אפיון הלקות, גם רמת התפקוד הלימודית של התלמיד כפי שדווחה על-ידי גורמי האבחון המקצועיים והמחנכת של התלמיד. במסגרת בדיקת רמת התפקוד של התלמיד, פורסמה על-ידי משרד החינוך רשימת רמות תפקוד מתאימה לכל קבוצה של אפיון לקות, בארבעה תחומים הקשורים לתהליך הלמידה: תפקוד לימודי, תפקוד חברתי, היקף ההתאמות הדרושות בתכנית הלימודים, היקף ההשתתפות של התלמיד בפעילות הכיתתית.

בשנת 2002, כאמור, נחקק פרק השילוב בחוק חינוך מיוחד, ובשנת הלימודים תשס"ד הוחל ביישום הוראותיו. פרק השילוב בחוק חינוך מיוחד קבע הסדר חדש בעניין שילובם של תלמידים בעלי צרכים מיוחדים במסגרת החינוכית הכללית, והוא מחייב את המדינה לממן שירותי חינוך גם לתלמידים אלו. וכך נקבע בחוק:

תלמיד משולב זכאי, במסגרת לימודיו במוסד חינוך רגיל, לתוספת של הוראה ולימוד וכן לשירותים מיוחדים לפי הוראות פרק זה.

וכן:

[שר החינוך], בהסכמת שר האוצר, יקבע תכנית לשילוב ילדים בעלי צרכים מיוחדים במוסדות חינוך רגילים; התכנית תכלול גם את אופן הקצאת המשאבים למוסדות החינוך הרגילים.

הצירוף "שירותים מיוחדים" הוגדר בחוק בהקשר זה כ"עזרים מסייעים, שירותי סיוע, שירותים פסיכולוגיים, שירותים פארא-רפואיים וכל שירות אחר שהשר קבע בצו".

2. ההיבט הפדגוגי של השילוב

תלמיד בעל צרכים מיוחדים המשולב במסגרת חינוך רגילה, ולא במוסד לחינוך מיוחד לומד על-פי תכנית הלימודים הרגילה, לצד כל יתר תלמידי הכיתה שבה הוא משולב. עם זאת, ועל-מנת שהשתלבותו תתאפשר חרף המגבלות והלקויות המאפיינות את תפקודו, זוכה התלמיד בעל הצרכים המיוחדים להתאמות בתכנית הלימודים שלו, לשינויים, או לחלופות. התלמיד המשולב אמור ללמוד איפוא על-פי תכנית חינוכית יחידנית (תח"י) הנקבעת "מתוך מגמה לשלב את התלמיד בתכנית הלימודים הרגילה...". חוק חינוך מיוחד מגדיר את התח"י כ"תכנית המתארת את רמת תפקודו של התלמיד המשולב בעת הכנתה, בתחומים שבהם יטופל, וקובעת לו מטרות ויעדים לימודיים, פרק הזמן להשגתם, האמצעים הדרושים להשגתם ואמות מידה לבדיקת השגתם". התח"י נקבעת בתחילת שנת הלימודים על-ידי מחנך הכתה שבה לומד התלמיד המשולב, עובד הוראה מתחום החינוך המיוחד וכן בעל מקצוע נוסף, אם נדרש לפי העניין, וזאת בהתאם להחלטת מנהל מוסד החינוך הרגיל. הוריו של התלמיד המשולב, בעצמם או על-ידי מי מטעמם, זכאים להשמיע את טיעוניהם בפני מעצבי התח"י בטרם גיבושה, והעתק מן התח"י אמור להיות מועבר אליהם.

זאת ועוד. תכנית הלימודים בחינוך הרגיל אינה כוללת תכניות של "הכנה לחיים" המופעלות כאמור במסגרות החינוך המיוחד. ברם, נוכח ההכרה כי יש מקום לאפשר לילד בעל הצרכים המיוחדים המשולב בחינוך הרגיל גם פעילות בקבוצת השווים לו, פעילות הכוללת בנוסף על הרכיב של מפגש חברתי גם רכיב של הכנה לחיים, פותחו במסגרת תכנית השילוב תכניות שיספקו לכך מענה. כך למשל מופעלת בשעות אחר-הצהריים תכנית 'תגי"ל' - לתלמידים עם לקות ראייה; ומתקיימות פעילויות במתנ"סים לתלמידים עם לקויות למידה, תסמונת אספרגר, או פיגור קל. משרד החינוך אף הודיע כי הוא שוקד על תכנית ניסיונית ייחודית דומה לתלמידים המצויים על רצף האוטיזם.

3. תקצוב השילוב

(א) הקושי התקציבי
מלכתחילה נתקל משרד החינוך בקושי תקציבי לצורך יישום פרק השילוב בחוק חינוך מיוחד.

טרם חקיקת פרק השילוב בחוק חינוך מיוחד מימן משרד החינוך את שילובם של ילדים בעלי צרכים מיוחדים במסגרות החינוך הרגיל בהיקף מצומצם יחסית, והקצה לנושא כ-400 מיליון ש"ח שמקורם בתקציבי החינוך המיוחד.

הקשיים התקציביים ואי-הקצאת סכומים לצורך יישום פרק השילוב שבחוק חינוך מיוחד במלואו, הביאו לכך שהוגשה נגד משרד החינוך בשנת 2003 עתירה לבית-המשפט הגבוה לצדק - בפרשת מרציאנו בדרישה שהמדינה תחויב לתקצב באופן מיידי את תכנית השילוב. במהלך הדיון בפני בית-המשפט הגבוה לצדק טענה המדינה כי בכוונתה לתקצב את פרק השילוב בחוק חינוך מיוחד בסך כולל של 250 מיליון ש"ח בפריסה של שבע שנים, אשר תתחיל בשנת הכספים 2004 (כך שבשנה זו יועבר סך של כ-35 מיליון ש"ח כתוספת לתקציב משרד החינוך), והיתר יתווסף בהדרגה במהלך השנים הבאות. עוד התברר כי עמדת המדינה היא שמשרד החינוך ממילא כבר מקצה 401 מיליון ש"ח לשנה לתקצוב שילובם של ילדים בעלי צרכים מיוחדים במסגרות החינוך הרגילות, וכי יש להשאיר את תקצוב החוק לשיקול-דעתו של שר האוצר, "שבידיו הראייה הכוללת לצורכי התקציב של המדינה". עמדה זו של המדינה נדחתה על-ידי בית-המשפט הגבוה לצדק שקבע כי שיקול-הדעת שניתן לרשויות בתקצוב החינוך המיוחד הוא מוגבל. בית-המשפט קבע עוד כי אף שהוראות חוק חינוך מיוחד מאזנות בין המגבלה התקציבית לבין הזכות לחינוך ושוויון, כל הילדים בעלי הצרכים המיוחדים, לרבות אלו המשולבים במסגרת החינוך הרגיל, זכאים לחינוך בסיסי חינם, והמדינה לא תוכל להישמע בהקשר זה בטענה של היעדר תקציב. עם זאת נקבע כי "לנוכח העלות הנוספת של החינוך המיוחד, החוק מאפשר כסף תחתון לממן רק את הסיוע לאותם ילדים בעלי הצרכים המיוחדים שאינם יכולים לקבל חינוך כלל בלעדיו ברמה המינימאלית המאפשרת את שילובם. מעל לסף זה ניתן שיקול-דעת להחליט על היקף הסיוע שיינתן על בסיס קריטריונים חינוכיים-מקצועיים שיקבעו הרשויות המוסמכות". המדינה חויבה להקצות מייד סכום שיאפשר שילוב, ולו ברף המינימום שקבע החוק. בית-המשפט הגבוה לצדק הפנה בהקשר זה לנתונים שהופיעו בתכתובת פנימית בין שרי החינוך והאוצר, שמהם עלה כי מדובר בסכום של 120 מיליון ש"ח בשנה. בקשה לדיון נוסף שהגישה המדינה נדחתה תוך שבית-המשפט מעיר:

אין... לקבל את טענת המדינה, כי פסק-הדין חייב אותה להקצות סכום כסף קונקרטי כתוספת לתקציב השילוב. בית-המשפט קבע, כזכור, כי על המדינה להקצות לשנת תשס"ד "סכום אשר יהא בו כדי להפעיל את החוק, ולו ברף המינימום, ברוח האמור בסיפא למכתבה של שרת החינוך לשר האוצר". לדעתי, יש להבין דברים אלה כמתייחסים רק ל"סדר גודל" מספרי, ולאו דווקא לסכום המסוים שננקב במכתב. משמע שפסק-הדין הותיר למדינה מרחב מסוים של שיקול דעת, ביחס לקביעת הסכום המדויק שעליה להקצות.

עמדת משרד החינוך נוכח פסיקה זו היא כי "למדינה מרחב תמרון ושיקול דעת בכל הנוגע להקצאת המשאבים לטובת פרק השילוב בחוק [ה]חינוך [ה]מיוחד... כמות המשאבים היא מוגבלת ומסויגת, ועל כן אין אפשרות לבצע יישום אופטימלי ומלא בתוך זמן קצר, אלא יישום מדורג, ברף מינימלי, בפריסה ובהקצאה מצטברת, בכפוף לאילוצי תקציב ולסדרי עדיפויות". תפישת המדינה לפיה יש ליישם את תכנית השילוב באורח הדרגתי מטעמים תקציביים, אף קיבלה ביטוי הלכה למעשה. בחוזר מנכ"ל משרד החינוך משנת 2005 נקבע כי תכנית השילוב של ילדים בגילאים שלוש וארבע שנים תוגבל אך ורק ליישובים הכלולים בצו לימוד חובה. החלטה זו יסודה בעמדת המדינה אשר אושרה על-ידי בית-המשפט הגבוה לצדק בפרשת אלו"ט, ולפיה פירוש הוראות חוק לימוד חובה בצירוף הוראות חוק חינוך מיוחד מביאים למסקנה כי ביחס לילדים מגיל חמש ומעלה קיימת תחולה מלאה לפרק השילוב שבחוק

חינוך מיוחד בעוד שביחס לילדים בגילאים שלוש וארבע התחולה היא חלקית והדרגתית, בהתאם לצווי לימוד חובה המתחשבים מצדם, כשיקול מרכזי, במצבו הסוציו-אוקונומי של היישוב שבו הם מתגוררים; וכי רק כאשר יוחל חוק לימוד חובה על כלל היישובים, יוחל פרק השילוב במלואו על ילדי גילאים אלו (ראה הסבר בהערה 157). יש להעיר עם זאת, כי לאחר מתן פסק-הדין החליטה שרת החינוך, לפנים משורת הדין, להפנות תקציבים נוספים לטובת שילובם של ילדים בעלי צרכים מיוחדים בגילאי שלוש וארבע, בעלי לקויות בשכיחות נמוכה באוכלוסיה [כהגדרתם בסעיף 24 לתגובת המדינה לעתירה שהוגשה בבג"צ 5597/07], המשולבים בגני טרום-חובה רגילים, ביישובים בהם לא הוחל צו לימוד חובה את השירותים הבאים: תמיכה וסיוע ובהיקף שניתן בשנה הקודמת [לכלל הקבוצה], ותמיכה בהיקף של שעתיים בשבוע לתלמידים בעלי לקויות שמיעה.
בהערה 157 כתוב "כ-320 יישובים מתוך כ-1,000 יישובים בארץ נכללים בצווי ההרחבה של חוק לימוד חובה, ומשכך - גם בתכנית השילוב של משרד החינוך. יובהר כי לעיתים לא כל הגנים ביישוב אחד נכללים בתוך הצו, שכן הצווים מפנים רק לשכונות מסוימות ביישובים אלו ובאחרים, ולא לכל היישוב. ביישובי הצו לומדים כ-88,000 תלמידים בגני טרום-חובה לגילאי שלוש וארבע בחינוך הרגיל, מתוכם כ-4,752 הם ילדים משולבים. עם קבוצת הילדים המשולבים מוכרים כיום כ-250 ילדים שהינם תלמידים עם לקויות בעלות שכיחות נמוכה באוכלוסייה (אוטיזם, פיגור בינוני, משותקי מוחין, הפרעות נפשיות, ליקויי ראייה, וליקויי שמיעה) והשאר - ילדים עם לקויות בשכיחות גבוהה (מעוכבי התפתחות, מעוכבי שפה, בעלי משכל גבולי, בעלי פיגור קל). העלות התקציבית הכוללת של תקצוב תכנית השילוב של משרד החינוך לילדים בגני טרום-חובה לגילאי שלוש וארבע ביישובי הצו עומדת על כ-43 מיליון ש"ח בשנה. על פי נתוני משרד החינוך, מספר התלמידים בגילאים שלוש וארבע הלומדים בגני ילדים טרום-חובה שאינם נכללים ביישובי הצו הינו 122,000 תלמידים. משכך, ההערכה הינה כי התוספת הנדרשת לתקצוב השילוב בגילאי שלוש וארבע בישובים שאינם יישובי הצו, באומדן גס, ועל-פי הערכה סטאטיסטית בלבד, עומדת על כ-65 מיליון ש"ח בשנה."

משרד האוצר מקצה למשרד החינוך לצורך יישום פרק השילוב בחוק חינוך מיוחד תוספת תקציבית הדרגתית של 260 מיליון ש"ח המתחלקים על-פני שש שנים (החל משנת הלימודים תשס"ה). לשיטת משרד החינוך תוספת זו, שתהפוך לתוספת שנתית קבועה, מצטרפת לסכום של כ-400 מיליון ש"ח לשנה המופנים ממילא לטובת יישום תכנית השילוב, כך שבסך הכול יתוקצב פרק השילוב בחוק חינוך מיוחד בסכום של 660 מיליון ש"ח בשנה (החל מראשית שנת הלימודים תש"ע). עם זאת, משרד החינוך סבור כי אין בתוספת תקציבית זו כדי לאפשר לכל תלמיד לקבל את מלוא השירותים שלהם הוא זקוק.

עד לשנת הלימודים תשס"ט (כולל) הוקצתה בפועל למשרד החינוך תוספת של 230 מיליון ש"ח מתוך התוספת שהוזכרה לעיל. התוספת התקציבית שהוקצתה הופנתה ברובה להכללת מוסדות ומגזרים שלא נכללו בתכנית השילוב וזאת טרם הוספת פרק השילוב בחוק חינוך מיוחד: גני-ילדים רשמיים וגני-ילדים מוכרים שאינם רשמיים, גילאי 4-3 ביישובי צו חוק לימוד חובה, גני ילדים גיל חובה חמש במוסדות מוכרים שאינם רשמיים, בתי-ספר יסודיים וחטיבות ביניים (כיתות ז'-ט') במוסדות מוכרים שאינם רשמיים ובחטיבות עליונות (כיתות י'-יב'). כמו כן יועדה התוספת התקציבית עבור תגבור שירותי החינוך המיוחד לתלמידים משולבים עם לקויות המצויות בשכיחות נמוכה באוכלוסיה (כ-6,500 תלמידים, מאז תשס"ז) ולסייעות לתלמידים אלו. יצוין כי לאחר הוספת פרק השילוב בחוק חינוך מיוחד ולאור המגבלה התקציבית, השתנה מפתח ההקצאה משעה אחת שבועית לתלמידים עם לקויות בשכיחות גבוהה באוכלוסיה ל-1.85 שעות הוראה שבועיות, ובנוסף הקצאה של 2.7 שעות הוראה שבועיות לתלמידים משולבים עם לקויות בשכיחות נמוכה באוכלוסיה. כל זאת במקביל להורדת אחוז התלמידים הזכאים לשילוב באופן סטטיסטי מ-10% ל-5.4%. עד כה לא הוחל פרק השילוב על כלל התלמידים במערכת החינוך עקב תוספת התקציב ההדרגתית (עד כה לא נוספו תקציבים שיאפשרו את העלאת מפתח ההקצאה לתלמידים עם לקויות בשכיחות נמוכה ולהעלאת אחוז התלמידים הנתמכים בתכנית השילוב).

עד שנת-הלימודים תשס"ח ובמהלכה יושמה תכנית השילוב על הגילאים שלהלן: עד סוף כיתות ט' בחטיבות ביניים ועד סוף כיתה ח' בבתי-ספר יסודיים שמונה-שנתיים. בשלב זה יישום תכנית השילוב בחטיבות העליונות הינו חלקי בלבד, והוא מיועד לתלמידים בעלי לקויות ששכיחותם נמוכה באוכלוסיה הלומדים בכיתות רגילות.

על-פי עמדת גורמי המקצוע במשרד החינוך, 30 מיליון ש"ח הנותרים לא יספיקו ליישום תכנית השילוב בחטיבות העליונות ולו ברמה מינימאלית. כדי להבטיח את יישומו של פרק השילוב שבחוק חינוך מיוחד גם במסגרות החינוך של בתי-הספר העל-יסודיים נדרש תקציב ייעודי נוסף.

(ב) שיטת התקצוב
עמדת משרד האוצר בנושא זה הינה כי הסכום שמוקצה ליישום חוק השילוב סוכם בין המשרדים, ועל משרד החינוך היה להקצותו מראש בין קבוצות הגיל השונות באופן שייתן מענה נאות להוראות החוק בכל קבוצות הגיל ועל כן על משרד החינוך יהיה לבצע הסטות אלו על מנת לעמוד בדרישות החוק.

עמדת משרד החינוך היא כי לא ניתן להשוות בין שיטת התקצוב של תכנית השילוב לבין שיטות תקצוב אחרות, כגון: שיטת התקצוב של החינוך המיוחד או זו של החינוך הרגיל. לדעת המשרד, חוק חינוך מיוחד משקף - בעיקר באמצעות הגדרותיו את השירותים שלהם זכאים תלמידי השילוב לעומת השירותים שלהם זכאים תלמידי החינוך המיוחד - את התפישה כי מערך השירותים שאמור להינתן לתלמידי השילוב הוא מצומצם ביחס לשירותים שלהם זכאים תלמידי החינוך המיוחד. כך השוואת ההגדרה של הצירוף "שירותים נלווים" (הניתנים לתלמידי החינוך המיוחד) להגדרה של "שירותים מיוחדים (הניתנים לתלמידי השילוב) חושפת כי מן ההגדרה הנוגעת לתלמידי השילוב נגרעו שירותי ההסעות, הארוחות, השירותים הרפואיים והסוציאליים (ומאידך התווספו שירותי סיוע). גריעה זו מלמדת, לדעת משרד החינוך, כי מערך השירותים שהמדינה חייבת לספק לתלמידי השילוב מצומצם ביחס למערך שהמדינה מחויבת לספק לתלמידי החינוך המיוחד.

תפישה זו של משרד החינוך מושתתת גם על טעמים מהותיים. ראשית, המשרד מצביע על ההבדל בין מוסד חינוך מיוחד לרגיל. מוסד חינוך מיוחד הותאם על-פי רוב לשרת אוכלוסיה בעלת לקות מסוימת (כגון עיוורון), כך שהתשתיות שבהן הוא מצויד מיועדות להתמודדות עם הלקות (למשל, הימצאות עזרים רבים שתכליתם להתמודד עם עיוורון); בעוד שמוסד חינוך רגיל הותאם מלכתחילה לאוכלוסיה שאין לה לקות כלשהי. סל השילוב שמחויבת המדינה לתת לילדים בעלי הצרכים המיוחדים המשולבים בחינוך הרגיל נועד לכלול תוספות של הוראה ולימוד וכן שירותים נוספים אשר יש בהם כדי לסייע לתלמיד בעל הצרכים המיוחדים להשתלב באורח אפקטיבי במערך החינוך הרגיל. שנית, תקצוב המסגרות לחינוך מיוחד מבוצע על בסיס הפניית תקציב לכיתה ולא לתלמיד. התוצאה היא שגם אם תלמיד בודד בעל צרכים מיוחדים עובר לכיתה רגילה, לא תמיד ניתן להקטין את התקציב של כיתת החינוך המיוחד שממנה עבר משום שמשרד החינוך מקצה תקן לכיתות לפי כיתה ולא לפי תלמיד. כלומר, גם אם מספר התלמידים בכיתה פוחת, ותלמיד עבר למסגרת השילוב, עדיין מתוקצבת הכיתה במלוא התקציב.

(ג) ההבדל בין החינוך המיוחד לשילוב
קיים הבדל בין התוספות הדרושות לתלמידים הלומדים במוסדות החינוך המיוחד לבין התוספות הדרושות לתלמידים בעלי צרכים מיוחדים המשולבים בכיתות רגילות. הבדלים אלו נוגעים למשל לנושא הארכת יום הלימודים, לסוגיית ההזנה, להארכת שנת הלימודים.

גם לאחר שתוקן חוק חינוך מיוחד והוסף לו פרק השילוב, הגדרת התלמיד בעל הצרכים המיוחדים לא נשתנתה. בשל המגמה לאפשר לתלמידים אשר בעבר למדו במסגרות החינוך המיוחד להשתלב במסגרת כיתה רגילה, ניתן למצוא במסגרות החינוך הרגילות יותר ויותר תלמידים שרמת תפקודם דומה לזו של תלמידים במסגרות החינוך המיוחד. תלמידים אלה נזקקים לשירותים ייחודיים ולהנגשת שירותים אלה - מצב המחייב התייחסות פדגוגית מתאימה ותוספת תקציבית. משכך, מתעורר צורך להשוות את תקצובם של כ-6,767 תלמידים (נכון לשנת הלימודים תשס"ז) הלומדים במסגרות החינוך הרגיל והסובלים מאוטיזם, פיגור בינוני, שיתוק מוחין, הפרעות נפשיות, עיוורון או חירשות; לתקצובם של תלמידים בעלי אפיונים דומים הלומדים במסגרות החינוך המיוחד. נדרשת לכך תוספת תקציב.

אגף החינוך המיוחד, במסגרת התקציבים שהועמדו לרשותו, החל כבר בתשס"ו בתהליך של שיפור רמת השירות לתלמידים אלה, וזאת על דרך של תקצוב דיפרנציאלי. תהליך זה, שיסתיים בשנת הלימודים תשס"ט, יאפשר תקצוב של עד 2.7 שעות הוראה שבועיות לתלמיד, בנוסף לתקן הבסיסי של התלמיד בכיתה ובנוסף ל-1.85 שעות הוראה שבועיות.

עמדת המשרד היא שצריכה להיות התייחסות מיוחדת גם לתלמידים משולבים בעלי לקויות בשכיחות גבוהה באוכלוסיה כגון: לקויי למידה, פיגור קל, מעוכבי התפתחות, מעוכבי שפה, משכל גבולי והפרעות התנהגות. בשל המגבלה התקציבית, תלמידים אלו מתוקצבים כיום מתוך המסגרת התקציבית הקיימת רק בהיקף המינימאלי ביותר.

(ד) השירותים הניתנים במסגרת השילוב
הקצאת התקציבים לתכנית השילוב מתבצעת בשיטה הבאה: ראשית, הקצאה סטטיסטית ל-5.4% מכלל התלמידים במוסד החינוכי הרגיל על-פי מפתח של 1.85 שעות הוראה שבועיות לתלמיד. בשעות אלו משתמש בית-הספר בהתאם להחלטתו שלו, והן אינן מוקצות לתלמיד באופן אישי. שנית, הקצאה דיפרנציאלית של שעות הוראה שבועיות עבור כ-6,300 תלמידים עם לקויות בשכיחות נמוכה באוכלוסיה, על-פי מפתח של 2.7 שעות הוראה שבועיות (תוספת להקצאה הסטטיסטית).

יש להעיר כי תקציבי השילוב מתווספים לתקצוב החלק היחסי של התלמיד המשולב בכיתה הרגילה. כך למשל, חלקו היחסי של תלמיד בכיתה רגילה עומד על כממוצע של 1.4 שעות הוראה שבועיות. לכך יש להוסיף 1.85 שעות הוראה שבועיות עבור תלמיד משולב, ובסך הכול ההקצאה עבור תלמיד משולב עומדת על ממוצע של 3.25 שעות הוראה שבועיות.

אם מדובר בתלמיד עם לקות המצויה בשכיחות נמוכה באוכלוסיה, יקבל התלמיד תוספת של 2.7 שעות הוראה שבועיות, ובסך הכול ממוצע של 5.95 שעות הוראה שבועיות.

התרשים הבא מתאר את שיטת ההקצאה ואת אופן מתן התמיכה המקצועית התלמידים המשולבים מבחינת מהות התמיכה, מקום מתן התמיכה והגורמים המקצועיים המעורבים: ( ראה תרשים)